Hier 6 janvier, la délégation aux collectivités territoriales du Sénat recevait Boris Ravignon, auteur du rapport Coûts des normes et de l’enchevêtrement des compétences entre l’État et les collectivités, publié en mai 2024. Une audition qui s’inscrivait dans le cadre des travaux menés par la délégation, portant sur le bilan de la réforme territoriale des années 20101… Si ce travail n’est pas lié au méga-décret de simplification annoncé par le Premier ministre2, Boris Ravignon a plusieurs fois fait référence à ce dernier, d’entrée de jeu d’ailleurs, pour dire qu’il demandait à voir la pertinence de ce méga-décret, « à l’aune des efforts que cela demande sur la technostructure ».
« Aucun échelon à supprimer »
Le maire de Charleville-Mézières a d’abord insisté sur la nécessité de simplifications appréhendables par le citoyen, n’amenant donc pas à surmultiplier les types d’organisations locales. Il a rappelé que l’enchevêtrement des compétences entraînait un coût de coordination évalué dans son rapport à 6 Mds€ pour les collectivités et 1,5 Mds€ pour l’État3. Et de citer l’habitat, sous responsabilité des communes pour le foncier, des intercommunalités pour le Plan local de l’habitat (PLH) et l’appariement offre/demande, de tous les niveaux pour la rénovation : « Les programmes Habiter mieux étaient complexes pour cette raison, avec des coûts de coordination très lourds ». Alors quelle tête de file propose-t-il ? « Dans certains départements, il n’y a que ceux-ci qui peuvent se saisir de l’habitat. Ailleurs cela peut être les intercommunalités (bassins de vie), avec une concentration des moyens à leur niveau. Pareil pour les mobilités durables ».
Boris Ravignon a abordé les différents étages du millefeuille territorial dont il ne veut supprimer aucun échelon, suivi en cela par Hervé Reynaud, sénateur LR de la Loire pour qui « quand on réduit le nombre de collectivités, on réduit la démocratie ». L’élu a ajouté : « Je trouve dommage de se passer de l’engagement bénévole de conseillers municipaux, en les remplaçant par des fonctionnaires territoriaux ». Il soutient toutefois les communes nouvelles : « Cela permet une première mutualisation » et « il est bon que les communes nouvelles se fassent avec garantie de ressources ». Il regrette d’ailleurs qu’il n’y ait « pas beaucoup de préfets qui fassent aujourd’hui leur promotion, sans certes les imposer ». Pascale Gruny, vice-présidente de la délégation qui conduisait les débats, abondait en ce sens, se réjouissant toutefois que dans l’Aisne dont elle est sénatrice, « et où nous avons 797 communes, les communes nouvelles sont le cheval de bataille des préfets à chaque fois qu’ils arrivent ». Voilà qui n’a pas empêché Jean-Marie Mizzon, sénateur UDI de la Moselle, de plaider sans ambiguïté pour les petites communes, « vertueuses, car coûtant moins cher en fonctionnement par habitant4, du fait que leurs élus sont taillables et corvéables à merci ! ». Pour lui, il n’est pas sûr que les communes nouvelles amènent des économies : « Si elles sont vertueuses naturellement, pourquoi leur accorde-t-on un bonus financier ? ».
« Que signifie le dévéco pour une petite commune ? »
Concernant le bloc intercommunal, Boris Ravignon estime qu’« il lui faut certaines compétences obligatoires, ce qui va à l’encontre de la proposition n° 32 du rapport Woerth qui préconise que l’échelon intercommunal n’aie pas de compétence obligatoire. Mais si la loi permet cela, il y aura du coup des mouvements de compétences entre intercos et communes. Or, que veut dire une politique de développement économique pour une commune de quelques centaines d’habitants ? Nos 51 communes de moins de 1 000 habitants ne faisaient rien de cette compétence avant notre EPCI (ndlr : Ardenne Métropole, 57 communes, 120 380 hab., Ardennes) ». Michel Fournier, ministre délégué chargé de la Ruralité et toujours maire des Voivres (283 hab., Vosges) pourrait lui rétorquer que sa pépinière d’entreprises axée sur le bois qu’il a réussie avant la loi NOTRe ne serait plus possible aujourd’hui… Où met-on donc le curseur d’une souplesse nécessaire ? Bien sûr, la puissance de feu d’une interco parait nécessaire, y compris au service de petites communes. « On a fait grâce à mon interco (ndlr : Touraine Ouest Val de Loire) une minicrèche dans une commune de 500 habitants, ce qu’on n’aurait pas pu faire sans elle », défend Pierre-Alain Roiron, sénateur PS d’Indre-et-Loire, pour qui « l’efficacité d’ensembles un peu plus importants avec des politiques un peu plus importantes » ne fait pas de doute. Comme Boris Ravignon, il milite pour un cadre aux compétences : « Si des communes autour d’une ville-centre touristique (ndlr : comme Langeais dont il a été maire) refusent la compétence tourisme, elles en profiteront néanmoins », observe-t-il.
Par contre, Boris Ravignon plaide pour une réduction des différents niveaux d’intercos : « Métropoles, communautés urbaines, communautés d’agglomération, communautés de communes, c’est trop. Pourquoi pas deux ou trois niveaux seulement ? Un modèle urbain et un modèle rural par exemple ». Et d’aborder l’ingénierie de projet : « Je constate que les intercos n’ont pas toujours été proactives pour favoriser l’émergence de projets dans les communes ». Pour lui, ce n’est pas à l’État de revenir apporter de l’ingénierie dans les petites communes, cela relève plus, de manière réaliste et efficace, de l’interco. À Pierre-Alain Roiron qui signale que les programmes comme Petites villes de demain et Villages d’Avenir (ndlr : ajoutons Action cœur de ville) ont été utiles, Boris Ravignon rétorque que « toutes les villes n’ont pas été ACV, encore moins pour les PVD (ndlr : et bien moins encore pour Villages d’avenir). Si on situe l’ingénierie de projet au niveau intercommunal, on évitera ce saupoudrage ». Attention, pour que cela puisse fonctionner partout, « il faut davantage de péréquation en provenance des métropoles », a-t-il assuré.
« Pour des départements en responsabilité »
Des sénateurs de la délégation ont abordé d’autres points. D’abord le périmètre. Patrice Joly (PS, Nièvre) a interrogé sur le gigantisme recherché par certaines intercommunalités et « la déconnexion induite des élus par rapport aux services dans les processus de décision, au moins dans les territoires ruraux ». Cédric Chevalier (DVD, Marne), constatant l’échec de certaines grandes intercos a plaidé pour la possibilité d’un « travail à la carte ». Déplorant certes des mariages forcés (des communes ne voulant pas rentrer dans certaines intercos), Boris Ravignon a plaidé pour une démarche intercommunale de coopération, utile, mais mesurée. Ainsi, face à Cédric Chevalier qui se réjouit de l’introduction d’un droit de veto au Grand Reims permettant d’interdire à l’interco d’imposer un projet à une commune, il a abondé, en citant l’exemple de son PLUI : « Nous n’avions pas la majorité pour le faire avancer, les communes ont donc décidé de voter contre. Résultat, pour continuer, il nous faudra respecter chaque maire ».
Quant aux départements, Boris Ravignon a plaidé clairement pour leur maintien, tout comme pour leur retour à l’autonomie fiscale. « Quand on aligne responsabilité, compétence et moyens financiers, comme pour les collèges, la décentralisation fonctionne bien », a-t-il défendu. Il a été rejoint par Hervé Reynaud appelant à des départements davantage coordinateurs. Boris Ravignon a approuvé, en indiquant, par exemple en matière de santé, que les départements pourraient veiller à une bonne territorialisation des maisons de santé. Pour Pierre-Alain Roiron, « il faut redonner du sens aux départements qui ne peuvent plus exercer leurs compétences ou qui sont réduits à être un guichet technocratique, ce qui n’a plus d’intérêt politique ». Pour Boris Ravignon, en effet, « il faut leur donner des responsabilités claires qui permettent aux citoyens de comprendre les choses ». Et de fustiger la double tutelle (État / Départements) s’exerçant actuellement en matière de grand âge ou de handicap. Il plaide lui « pour des départements en responsabilité, par délégation de l’État et avec l’octroi de moyens financiers. Ce serait plus efficace et plus réactif. Le Premier ministre semble avancer en ce sens… ».
« Clarifier les compétences fera faire des économies »
Enfin, l’élu local a assuré que la suppression d’échelons ne ferait pas d’économies : « Il n’y a pas eu d’économies sur les régions (ndlr : par leurs fusions) ! On se ferait aussi avoir avec la suppression des départements, à l’exception des indemnités des conseillers départementaux, mais c’est l’épaisseur du trait !… ». Pour lui, « le vrai sujet est : qui est en charge de quoi ? Clarifier, voilà qui fera faire des économies ». « La vraie question, ce sont des compétences bien définies avec des moyens financiers », a abondé Pierre-Alain Roiron.
D’autres sujets, non liées directement au millefeuille se sont invités, mais pas la réduction des politiques publiques territoriales qui fait pourtant l’objet d’appels du pied du gouvernement dans les derniers projets de loi de finances. L’inflation des normes, jugée coûteuse pour les collectivités5 a par contre été abordée. « Si, avec la décentralisation, on confie aux collectivités des compétences, il faut pouvoir leur donner, non simplement la possibilité d’appliquer les textes, mais aussi celle de définir leur mise en œuvre », a défendu Boris Ravignon. Il y a même une proposition de loi constitutionnelle de François-Noël Buffet, a-t-il rappelé, stipulant que le pouvoir réglementaire du Premier ministre s’exerce “sans préjudice” du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales et que le pouvoir règlementaire local devienne la règle en matière d’application de la loi dans les domaines de compétences des collectivités locales, le Premier ministre n’intervenant que si habilité par la loi. « Faut-il aller aussi loin ? Je ne sais pas, mais l’idée est là ». Pas sûr que le méga-décret du Premier ministre n’y avait pensé, en effet !
Frédéric Ville
1. Les rapporteurs de la mission sont Catherine Belrhiti, Éric Kerrouche, Didier Rambaud et Grégory Blanc.
2. Ce méga-décret annoncé par le Premier ministre le 20 novembre dernier au congrès des maires, a été transmis pour avis au Conseil national d’évaluation des normes fin décembre 2025. Il serait adopté d’ici fin janvier selon le gouvernement.
3. Ce serait même sous-estimé pour l’État, car la mission n’a pas eu le temps de rencontrer tous les opérateurs de l’État.
4. Cf par exemple BIS « Les disparités de dépenses de fonctionnement dans le secteur communal ».
5. Lire notre article « PPL pour adapter les normes aux territoires : un nouveau coup d’épée dans l’eau ? ».
