La réforme des collectivités territoriales : l’évolution des rapports avec l’État

Administration

Le choix d’aborder les rapports entre l’État et les collectivités territoriales à ce moment était dicté par le contenu de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, ainsi que par les conséquences parfois contradictoires que son application pouvait provoquer.

Aujourd’hui ce choix revêt un aspect symbolique sur plusieurs points. Tout d’abord la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, qui a initié la décentralisation, a été adoptée il y a trente ans, à la suite de la première alternance politique de la Ve République. Ensuite son principal effet a été de supprimer la tutelle de l’État sur les collectivités territoriales et de lui substituer un contrôle de légalité, transformant en profondeur les relations entre l’État et les collectivités territoriales. Enfin, la nouvelle alternance de mai 2012 est susceptible de modifier les conditions d’application de la réforme adoptée en 2010 en redéfinissant le rôle de l’État vis à vis de la démocratie locale.

Ces facteurs mettent l’accent sur le rôle central des relations avec l’État dans le processus de décentralisation. Ces relations servent ainsi de fil conducteur pour évaluer les effets des réformes successives ainsi que la configuration actuelle des rapports juridiques entre l’État et les collectivités territoriales.
 

La loi du 2 mars 1982 met fin au contrôle administratif de l’État sur les collectivités territoriales

La rupture avec la tutelle administrative est la contrepartie de l’abandon d’un contrôle hiérarchique lié à une conception toute puissante de l’État. La décentralisation ne marque pas l’abandon des prérogatives de l’État mais un usage raisonné, adapté à l’émergence d’une démocratie locale.

Le fait que l’alternance politique de 1981 soit à l’origine de la décentralisation en France n’est pas un hasard car le changement de conception quant au rôle de l’État nécessitait, à cette époque, une profonde transformation des objectifs politiques. Par la suite des inflexions ont pu être apportées sans qu’un renouvellement du contexte politique soit indispensable.

La fin de la tutelle administrative a entraîné une reconfiguration des rapports juridiques qui se sont centrés sur le transfert de compétences de l’État vers les collectivités territoriales et sur l’institution d’un contrôle de légalité assuré par les juridictions administratives.

L’inadaptation du contrôle de légalité

Nous sommes passés d’un contrôle administratif a priori, exercé par l’autorité administrative, à un contrôle juridictionnel a posteriori déclenché prioritairement par le représentant de l’État dans les départements et régions.

Un rapport d’information, réalisé par la délégation du Sénat aux collectivités territoriales et à la décentralisation sur les contrôles de l’État sur les collectivités territoriales, a été déposé le 25 janvier 2012. Il qualifie ce contrôle de « passoire à géométrie variable » en indiquant que les contrôles de l’État sur les collectivités territoriales sont aujourd’hui inadaptés en raison de la qualité des instances qui en sont chargées (rapport précité, p. 26).

Ce même rapport ajoute : « L’expertise de l’État paraît notamment en net recul, par rapport à celle de collectivités territoriales qui ont su tenir compte de la complexification croissante du droit encadrant leur action et du renforcement sensible de leurs responsabilités, en étoffant leurs services juridiques et financiers notamment » ; (rapport précité, p. 26).

Cette réflexion ne reflète pourtant pas la situation qui a cours dans l’ensemble disparate des collectivités territoriales. Leurs positions sont très inégales et, trop souvent, le manque d’expertise juridique est partagé. Quant aux nombreuses petites communes, elles sont pour l’essentiel dépendantes des services de l’État qui, par ailleurs, n’assument pas nécessairement la responsabilité des mauvaises décisions. En effet, ces services interviennent en tant que conseils, les communes demeurant titulaires du pouvoir de décision alors même qu’elles ne disposent pas des compétences pour adopter des décisions éclairées.

Paradoxalement, la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, bien que cherchant à améliorer la démocratie locale, a également renforcé le rôle des autorités de l’État.

La réforme de 2010 a également accru le rôle de l’État

La mise en œuvre de la réforme de 2010 a remis au premier plan l’intervention du représentant de l’État dans le processus d’aménagement de la décentralisation. Notamment, ses pouvoirs apparaissaient considérables dans l’instauration des schémas départementaux de coopération intercommunale prévus par l’article L. 5210-1-1 du Code général des collectivités territoriales. En cas de désaccord sur un projet de schéma, le représentant de l’État possédait un véritable pouvoir de substitution. La contradiction de ces prérogatives avec le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales a amené le législateur à faire machine arrière en adoptant la loi « Pélissard » du 20 février 2012.

Par ailleurs, la nouvelle configuration de la décentralisation reposait sur une conception imposée par une approche politique à dominante technocratique qui ne faisait pas l’unanimité au sein des élus locaux. Le résultat de l’élection présidentielle du 6 mai 2012 devrait initier une inflexion de la réforme de 2010 qui privilégiera la démocratie locale plutôt que l’initiative de l’État.

L’alternance politique remet au premier plan la démocratie locale

Il est bien sûr trop tôt pour mesurer l’ampleur des modifications futures au regard de celles qui étaient prévues par le président élu dans son programme de campagne. Il demeure notamment une incertitude liée aux résultats des élections législatives.

Néanmoins, il apparaît vraisemblable d’envisager une inflexion importante qui devrait favoriser les pouvoirs locaux et diminuer le rôle de l’État dans les débats démocratiques locaux. Il ne saurait être question de renoncer à tout contrôle mais d’en modifier la configuration. Le rapport précité du Sénat met plus particulièrement l’accent, dans ses propositions, sur la nécessité d’un contrôle budgétaire beaucoup plus poussé et l’obligation de remédier au défaut d’assistance envers les petites communes.

Un débat devrait donc s’instaurer prochainement au Parlement sur les modalités d’inflexion de la décentralisation et, par voie de conséquence, sur une nouvelle organisation des rapports entre l’État et les collectivités territoriales. Une période de transformation des rapports juridiques va s’ouvrir. Elle devra avoir pour corollaire une attention accrue des collectivités territoriales aux nouvelles règles qui entreront en vigueur.
 

Roland Ricci
Professeur agrégé de droit public à l’Université Paris 13
Avocat au Barreau de Toulon

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