Bercy et Beauvau préparent un retrait du soutien de l’État aux investissements des collectivités locales

Un rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) et de l’Inspection générale de l’administration sur la « Rationalisaion du soutien de l’État à l’investissement des collectivités territoriales », daté de novembre 2025 et commandé en mai 2025 par François Bayrou – alors Premier ministre -, a été mis en ligne le 30 juillet dernier. Une publication sans doute retardée pour ne pas mettre de l’huile sur le feu lors des élections municipales de mars dernier… mais ayant néanmoins l’objectif d’impacter le mandat 2026-2032. « Les rapporteurs font feu de tout bois pour justifier une réduction des soutiens », observe Christophe Michelet, directeur du cabinet Partenaires finances locales, connu d’ordinaire pour des positions mesurées.

Le FCTVA ? « Un prétendu droit à la restitution de la TVA »

Les trois rapporteurs de l’IGF (ministère des Finances) et les deux de l’IGA (ministère de l’Intérieur) commencent par préciser que l’État est le premier co-investisseur des collectivités locales, avec 12,7 Mds€ de recettes apportées pour un total de dépenses d’investissement des collectivités locales de 81,1 Mds, soit 15,7 % (chiffres 2024), tout en précisant que l’épargne est le premier déterminant de leur investissement. Ils déplorent que ce soutien est mal appréhendé par les parties prenantes, car « éclaté entre de multiples dispositifs de subventions – source de complexité -, attribuées par les administrations centrales, les préfets ou les opérateurs de l’État », sans cohérence d’ensemble garantie ni dépenses consolidées. Les rapporteurs lancent une pique aux collectivités locales sur le Fonds de compensation de la TVA (FCTVA), dont les 7,4 Md€ en 2024 « ne sont pas considérés par elles comme le principal soutien de l’État, mais comme un prétendu droit à la restitution de la TVA ». Or, « le FCTVA présente aux yeux de l’État un défaut majeur : son enveloppe n’est pas prédéfinie, mais son coût évolue au rythme des investissements des collectivités, avec une tendance certaine à la hausse… », analyse Christophe Michelet. Les rapporteurs classent eux le FCTVA comme une simple dotation d’investissement… oubliant un peu vite que le paiement de la TVA pour des investissements d’intérêt public mérite bien un remboursement – seulement partiel d’ailleurs – pour les favoriser et qu’il s’agit par ailleurs simplement d’un impôt de moins…

Pour l’IGF et l’IGA, l’efficacité des soutiens de l’État devrait être appréciée à l’aune d’objectifs prioritaires : « augmenter les dépenses d’investissement local pour des considérations macroéconomiques, soutenir de manière ciblée des collectivités locales aux capacités d’investissement inférieures à leurs besoins, ou orienter, grâce à des subventions incitatives, les investissements locaux en cohérence avec des stratégies nationales ». Les rapporteurs doutent de l’impact des subventions incitatives, estimant qu’elles ne peuvent modifier les priorités des Plans pluriannuels d’investissements (PPI). Surtout, ils assurent que « les subventions ont pour effet de déclencher non pas les différents projets soutenus, mais en réalité le premier projet du PPI qui n’était pas finançable par autofinancement, et dont la finalité n’est a priori pas connue ».

Le rapport établit ensuite que la hausse des soutiens de l’État a été plus forte que l’augmentation des dépenses des collectivités locales de + 20 % entre 2019 et 2024 : croissance de 79 % des principales subventions accordées par les préfets¹ sur la même période, en raison notamment de la création du Fonds vert en 2023 ; montant du FCTVA augmenté de 24 % sur la période, en raison de l’extension de l’assiette des dépenses éligibles.

Finies les subventions redondantes et aux projets à gain rapide

Les cinq rapporteurs font des propositions découlant de ce diagnostic. Globalement, « modifier les paramètres des différents soutiens de l’État permettrait de documenter entre 770 et 1 000 M€ d’économies sur les subventions et plus de 1 000 M€ sur le FCTVA », préconisent-ils. Pour les subventions d’investissement, il s’agirait de « rendre exclusifs les soutiens sur une même assiette de dépenses subventionnables » (proposition n° 1). Cela signifierait éviter que plusieurs guichets de l’État (fonds vert, DETR, DSIL par exemple) ne financent les mêmes travaux. Ce serait donc faire en sorte que chaque guichet finance des opérations différentes. In fine, les financements globaux de l’État seraient diminués. Il s’agirait aussi – dans cette même proposition n° 1 – de « supprimer des dispositifs redondants et de déduire du montant des subventions accordées les gains potentiels pour le porteur de projet, induits notamment par la diminution de la facture énergétique et la valorisation des certificats d’économie d’énergie dans le cas des rénovations thermiques ». « Cela ne manque pas de sel, à l’heure d’inciter à la rénovation énergétique des bâtiments, dont le retour sur investissement prend des dizaines d’années… », commente Christophe Michelet. La proposition n° 2 vise elle à exclure du Fonds vert les soutiens à l’ingénierie ou à des études – ce ne sont pas des dépenses d’investissement -, aux actions des PCAET – aides fixées non en fonction de la qualité des projets mais sur le seul fait que les projets soient inscrits aux PCAET – et à l’« aide aux maires bâtisseurs » – aide définie sur la base d’un montant socle par logement -. Il ne faudrait également plus accorder de subventions aux projets à gain rapide² (proposition n° 3) pour le porteur de projet, « ces projets pouvant être financés sur fonds propres ou en levant de la dette ». Enfin, le rapport propose de supprimer la DSID et la section locale (aides aux collectivités territoriales) du FNADT (proposition n° 5), car « leurs soutiens à l’investissement local ne sont pas différents de ceux apportés par d’autres dispositifs ».

Pour le FCTVA, les inspecteurs proposent de revenir sur les élargissements successifs d’assiette, « notamment l’ajout de dépenses de fonctionnement, et le “coup de pouce” conjoncturel apporté en 2015 sur le taux lorsque la DGF a été diminuée » (proposition n° 6). Globalement, les auteurs du rapport estiment que la bonne situation financière des collectivités locales pourrait permettre de compenser « une baisse limitée du soutien de l’État » par « un recours accru à l’endettement dont le niveau global a connu une baisse tendancielle ». Une position paradoxale, quand on sait comment « l’État ne cesse de reprocher aux collectivités de contribuer à l’endettement public », selon Christophe Michelet. Il est d’ailleurs curieux que les inspecteurs ne réclament pas, comme l’État le fait à chaque loi de finances, un freinage des dépenses de fonctionnement, qui lui aussi pourrait générer de la capacité d’autofinancement, de manière moins risquée…

Réserver les subventions aux collectivités à capacité limitée

Pour aller plus loin, c’est-à-dire maîtriser la dépense et augmenter son efficience à travers cette fois une réforme structurelle, l’IGF et l’IGA font trois propositions. Ils demandent d’abord l’instauration d’un plafond annuel au prélèvement sur recettes de l’État, et de fixer le taux du FCTVA en fonction de ce plafond, avec en contrepartie une automatisation et un abandon des contrôles en préfecture du FCTVA (proposition n° 8). Relié aux seuls comptes éligibles et plus du tout aux régimes de TVA, « la dénomination du FCTVA pourrait être modifiée pour lever toute ambiguïté quant à son objet ». Les collectivités apprécieraient ce frein à l’investissement… Les inspecteurs envisagent également la fusion des DETR, DSIL, DPV et Fonds vert (proposition n° 9) qui donnerait aux préfets « plus de souplesse dans le choix des projets à soutenir et renforcerait leur capacité à influencer la qualité des projets ».

Par ailleurs et surtout, ils demandent de « réserver les subventions aux collectivités locales dont la capacité d’investissement – appréciée par des critères financiers – est limitée » (proposition n° 10). Ne serait-ce pas donner une prime à la mauvaise gestion ? On ne voit pas très bien comment l’utilisation de critères objectifs (épargne brute et encours de dette notamment, indicateurs de marges de manœuvre financière) préconisée par le rapport pourrait éviter cette prime… Cela désavantagerait les communes de plus petite taille dont la trésorerie est plus élevée que la moyenne (2 500 contre 1 400 €/hab.) et dont la capacité de désendettement médiane est de 6 mois (contre 30 mois pour l’ensemble des communes), comme le précise le rapport. C’est méconnaître le fait que l’investissement en zone rurale coûte nécessairement plus cher par habitant qu’en zone urbaine, mais qu’il n’en est pas moins tout autant nécessaire, l’État ayant un rôle traditionnel d’aménagement du territoire et de rééquilibrage à jouer y compris par ses financements. Si le désendettement de l’État est une priorité absolue, les solutions sont-elles les bonnes ? On en reparlera, c’est sûr.

Frédéric Ville

^1. Dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), de soutien à l’investissement local (DSIL), de soutien à l’investissement des départements (DSID), de Politique de la ville (DPV), Fonds vert et Fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT).

^2. Temps de retour sur investissement inférieur à la durée du mandat électoral.