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Analyse des spécialistes / Protection sociale

Réforme de la protection sociale complémentaire : top départ !

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Le 1er janvier dernier, l’ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021 relative à la protection sociale complémentaire (PSC) dans la fonction publique est entrée en vigueur. C’est l’occasion de revenir sur les enjeux posés par cette réforme pour chacune des fonctions publiques et sur les nouvelles obligations, notamment de financement minimal, mises à la charge des employeurs, dont la mise en œuvre est prévue de manière progressive.

Réforme de la protection sociale complémentaire : top départ !

Employeurs publics : obligations minimales de financement

L’ordonnance du 17 février 2021 impose à l’ensemble des employeurs publics concernés de prendre en charge au moins 50 % de la cotisation nécessaire au financement de la couverture frais de santé de leurs agents. Cette obligation est applicable dès le 1er janvier 2024 pour les employeurs publics de l’État (sauf conventions de participation en cours, lesquelles se poursuivront jusqu’à leur terme). Dans cette attente, un dispositif transitoire a été mis en place depuis le 1er janvier 2022 permettant aux agents civils et militaires de la fonction publique d’État de bénéficier, sous certaines conditions, d’une participation de 15 € pour le financement des cotisations frais de santé.

Pour la fonction publique hospitalière, l’obligation de financement sera applicable à compter du 1er janvier 2026.

Pour la fonction publique territoriale, le financement obligatoire est fixé à 50 % d’un montant de référence déterminé par décret et entrera en vigueur le 1er janvier 2026 (sauf conventions de participation en cours, lesquelles se poursuivront jusqu’à leur terme). Un projet de décret prévoit un montant de 30 €, soit une participation financière minimale de 15 €.

En matière de prévoyance lourde (incapacité, invalidité, inaptitude, décès), la participation de l’employeur public est en principe facultative. Par exception, pour la fonction publique territoriale, la participation est obligatoire et a été fixée à 20 % d’un montant de référence défini par décret et entrera en vigueur le 1er janvier 2025. Le même projet de décret que celui cité ci-dessus prévoit que ce montant de référence soit établi à 35 €, soit une participation financière minimale de 7 €.

Fonction publique de l’État : les questions posées par l’accord interministériel du 26 janvier 2022

Comme le permet l’ordonnance, un accord interministériel relatif à la protection sociale complémentaire en matière de couverture des frais de santé a été conclu le 26 janvier dernier entre l’État et les organisations syndicales représentatives.

Il s’agit là d’une véritable généralisation des complémentaires santé puisque l’accord définit un régime frais de santé commun à l’ensemble de la fonction publique de l’État et un socle de garanties minimales interministériel (supérieures à celles du panier de soins minimal applicable aux salariés de droit privé). Mais chaque employeur public pourra conclure, à son niveau, un accord d’application, qui ne pourra que préciser ou améliorer l’économie générale de l’accord interministériel, dans le respect de ses stipulations essentielles. Dès à présent, nous pouvons imaginer les nombreux débats qui se poseront s’agissant de l’application de ce « principe de faveur » pour des garanties de frais de santé. En tout état de cause, à défaut d’accord d’application, l’employeur public devra appliquer l’accord interministériel.

La principale nouveauté de cet accord est de prévoir que les agents devront obligatoirement adhérer à des contrats collectifs (sélectionnés par les employeurs publics au terme d’une procédure de mise en concurrence) alors que jusqu’à présent les dispositifs mis en place étaient facultatifs. Ce changement de paradigme a des conséquences pratiques que doivent anticiper les employeurs.

Le caractère obligatoire est assorti de dispenses d’adhésion pour certains agents, notamment ceux déjà couverts, dont une liste est donnée par l’accord. La gestion de ces dispenses et des justificatifs associés nécessitera de mettre en place des process internes de suivi. Cette question n’est pas anodine compte tenu du fait que le financement par les employeurs pourra être exonéré de cotisations de sécurité sociale à condition, notamment, que le régime soit obligatoire. Ainsi, en cas de contrôle URSSAF, l’employeur devra être en mesure de présenter la demande de dispense et le justificatif pour chaque agent dispensé, au risque, si tel n’est pas le cas, de voir réintégrer son financement dans l’assiette des cotisations de sécurité sociale.

Par ailleurs, cet accord prévoit également plusieurs dispositifs de solidarité à destination d’une part, de certains anciens agents non retraités par un système de maintien gratuit de la couverture, et d’autre part, de certains ayants-droit et des agents retraités, à travers notamment des plafonnements de cotisations. La création d’un fonds d’aide, financé par une cotisation additionnelle de 2 % des cotisations acquittées par les actifs, est aussi prévu. Il permettra la prise en charge d’une partie des cotisations des retraités sous condition de ressources.

Enfin, il faudra être attentif aux modalités de couverture des militaires décidées dans les prochains mois, lesquels ne sont pas concernés par cet accord interministériel. Ils pourront tout de même bénéficier de contrats collectifs, souscrits à l’initiative de leur employeur, et dont l’adhésion aura été rendue obligatoire par arrêté du ministre intéressé.

Fonction publique territoriale : des négociations en cours

Les dispositifs de protection sociale complémentaire étaient, bien avant la réforme, déjà nombreux, notamment via les contrats labellisés et les conventions de participation conclues par les collectivités ou les centres de gestion. L’ordonnance rend obligatoire la conclusion de ce type de convention par les centres de gestion alors qu’il s’agissait jusqu’à présent d’une simple faculté. Cette évolution s’explique par la nécessité de permettre, notamment, aux plus petites collectivités, de profiter des conditions d’assurance favorables qui auront été négociées par les centres de gestion.

Si les deux dispositifs (contrats labellisés et conventions de participation) perdurent, la nouveauté est là encore, la possibilité de mettre en place des contrats collectifs à adhésion obligatoire.

Aucun texte n’est, à ce jour, venu préciser le cadre juridique qui sera applicable aux collectivités territoriales. Le projet de décret précédemment évoqué prévoit un niveau minimal de garanties frais de santé identique au panier de soins minimal applicable aux salariés de droit privé, ainsi que des niveaux minimum de garanties pour les risques d’incapacité temporaire de travail et d’invalidité. En revanche, il ne prévoit aucune garantie minimale pour les risques d’inaptitude et de décès alors que ces deux risques sont visés par l’ordonnance. Les résultats des négociations en cours avec les organisations syndicales représentatives, portant sur la conclusion d’un accord national, devront donc être scrutés avec attention.

Fonction publique hospitalière : en attente des détails de la réforme

Contrairement aux autres fonctions publiques, aucun dispositif de participation au financement des garanties complémentaires de protection sociale n’existait au sein de la fonction publique hospitalière. En effet, bien que la loi prévoyait dès 2007 le principe d’une participation des employeurs publics, aucun texte d’application n’a jamais été publié.

Les agents de la fonction publique hospitalière devront encore attendre, puisque l’ordonnance prévoit que la réforme entrera en vigueur seulement au 1er janvier 2026. À ce jour, à notre connaissance, aucune négociation n’a été engagée et aucun projet de décret ne circule.

Les impacts seront d’autant plus importants, puisque les employeurs publics concernés devront se familiariser avec des dispositifs totalement nouveaux et surtout contribuer à leur financement.

Un coût financier important

1 420,9 milliards d’euros. C’est le coût global de la réforme pour les employeurs publics à compter du 1er janvier 2026 selon l’étude d’impact de l’ordonnance. Ce montant n’inclut pas le coût d’une éventuelle participation obligatoire des employeurs publics de l’État au financement des garanties de prévoyance lourde de leurs agents, laquelle pourrait être imposée dans le cadre des négociations relatives à la prévoyance statutaire et complémentaire prévues par l’accord du 26 janvier dernier

Dans le contexte actuel de stabilité du montant global de la dotation globale de fonctionnement (DGF) versée chaque année par l’État aux collectivités territoriales et de déficit au sein des hôpitaux publics, la question du financement de cette réforme est l’enjeu majeur. D’ailleurs, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 est venue aligner le régime fiscal et social de la participation financière de l’employeur public sur celui existant pour les employeurs de droit privé, en prévoyant notamment que la participation des employeurs publics sera exonérée de cotisations de sécurité sociale, à condition de financer des contrats collectifs à adhésion obligatoire. Cet avantage favorisera sans aucun doute la mise en place de contrats obligatoires.

Quoi qu’il en soit, cette réforme constitue une avancée pour les agents qui ne bénéficiaient d’aucune aide, et peut être un outil d’attractivité pour les employeurs publics.

Maître Caroline Letellier, Avocat Associé, Maitre Kamel Boulacheb, Avocat, AVANTY Avocats

AVANTY Avocats est un cabinet intégralement dédié au droit de la protection sociale (salariés et fonctionnaires) et des rémunérations complémentaires. Disposant de la première équipe de la place avec 40 professionnels intégralement dédiés à la matière, AVANTY Avocats accompagne l’ensemble des acteurs du marché sur le conseil juridique, le contentieux et la formation.

Auteurs :

Caroline Letellier

Caroline Letellier

Avocat Associé AVANTY Avocats

Kamel Boulacheb

Kamel Boulacheb

Avocat AVANTY Avocats