Donatien de Bailliencourt
Pour inciter ses fonctionnaires à mieux s’investir dans leurs fonctions, la commune de Suresnes a décidé, au début du mois de novembre 2015, de créer un système de rémunération indemnitaire « au mérite », fonctionnant à la manière d’un dispositif « bonus-malus », qui sera applicable à compter du 1er avril prochain 1.
Cette initiative a eu un écho au sein de la classe politique ; le ministre de l’Économie, Emmanuel Macron, s’étant déclaré à titre personnel favorable à l’extension d’un tel dispositif 2.
En dépit des polémiques résultant de cette déclaration, il faut rappeler que le principe d’une modulation d’une partie de la rémunération des fonctionnaires en fonction de leur mérite respectif n’est pas nouveau et que sa mise en œuvre constitue même le quotidien de milliers d’agents publics.
La question n’est donc plus de savoir si ce principe existe, mais dans quelles conditions il peut être appliqué. Ce qui renvoie à la problématique de la détermination de la valeur professionnelle des fonctionnaires, dont le régime a été modifié en 2009 et 2014.
Le principe d’une modulation des indemnités allouées aux fonctionnaires
La rémunération des fonctionnaires comprend plusieurs éléments : le traitement, l’indemnité de résidence, le supplément familial de traitement, les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire et les prestations familiales obligatoires 3.
S’agissant du traitement – lequel dépend du grade et de l’échelon du fonctionnaire ou de son emploi –, de l’indemnité de résidence et du supplément familial de traitement des fonctionnaires de l’État et territoriaux, les modalités de calcul de leur montant sont définies par les mêmes textes 4 .
S’agissant des indemnités – qui ne peuvent être attribuées que si elles sont prévues par un texte législatif ou réglementaire 5 –, leur montant peut être modulé par l’autorité administrative en fonction de la manière de servir de l’agent.
À cet égard, le premier alinéa de l’article 20 de la loi du 13 juillet 1983 précitée prévoit que ces indemnités « peuvent tenir compte des fonctions et des résultats professionnels des agents ainsi que de la performance collective des services » 6.
De façon générale, lorsque les dispositions réglementaires applicables fixent seulement le taux moyen d’une prime, le montant individuel de cette prime peut légalement être modulé par l’administration. Mais, en l’absence de dispositions réglementaires précisant les critères de la modulation de la prime, seule la manière de servir peut être prise en compte pour la répartition de son montant 7.
Et aucun principe, ni aucune disposition législative ou réglementaire ne s’oppose à ce qu’une prime, dont les critères comportant notamment la manière de servir du fonctionnaire, destinés à sa modulation et déterminés par des dispositions réglementaires, soit fixée au taux zéro 8.
Certains textes réglementaires instituent donc des régimes indemnitaires qui prennent expressément en compte la manière de servir des agents.
C’est le cas du décret n° 2011-1038 du 29 août 2011 qui a instauré une prime d’intéressement à la performance collective des services dans les administrations de l’État ; ce dispositif ayant été transposé à la fonction publique territoriale par le décret n° 2012-624 du 3 mai 2012.
Peut en être exclu l’agent qui fait preuve d’une insuffisance caractérisée dans sa manière de servir.
De même, le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 modifié a créé un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel dans la fonction publique de l’État9 , qui est ouvert depuis le 1er janvier 2016 à certaines catégories d’agents de l’État, mais qui sera étendu à tous les fonctionnaires de l’État à compter du 1er janvier 2017.
Au titre de ce régime indemnitaire spécifique est prévu un complément indemnitaire annuel qui varie selon l’engagement professionnel et la manière de servir de l’agent, appréciée dans les conditions fixées en application de l’article 55 de la loi du 11 janvier 1984.
Concernant plus particulièrement la fonction publique territoriale, les régimes indemnitaires sont fixés, selon le cas, par l’assemblée délibérante de la collectivité ou le conseil d’administration de l’établissement public et ne doivent pas être plus favorables que ceux dont bénéficient les fonctionnaires de l’État exerçant des fonctions équivalentes.
Dans ce cadre, il peut être décidé, après avis du comité technique, d’instituer une prime d’intéressement tenant compte de la performance collective des services 10.
Il appartient alors à l’organe compétent de fixer la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités bénéficiant aux fonctionnaires de la collectivité tout en veillant au respect de cette condition « d’équivalence ».
Cette condition n’impose pas à la collectivité de faire bénéficier ses fonctionnaires de régimes indemnitaires identiques à ceux des fonctionnaires de l’État et il lui est possible d’en subordonner le bénéfice à des conditions plus restrictives 11.
Néanmoins l’autorité investie du pouvoir de nomination doit déterminer le taux individuel applicable à chaque fonctionnaire en fonction de sa manière de servir 12.
La nécessaire adaptation du mécanisme d’appréciation de la valeur professionnelle des agents publics
Admettre qu’une indemnité puisse être modulée en fonction de l’engagement professionnel des mérites d’un agent suppose un mécanisme adapté pour apprécier sa manière de servir.
Traditionnellement, la valeur professionnelle d’un fonctionnaire est exprimée par sa notation et ses appréciations générales 13.
Toutefois, qu’il s’agisse de la fonction publique de l’État 14 ou territoriale 15, l’appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires se fonde désormais sur un entretien professionnel annuel conduit par le supérieur hiérarchique direct.
Cet entretien porte notamment sur les points suivants :
- les résultats professionnels obtenus par le fonctionnaire eu égard aux objectifs qui lui ont été assignés et aux conditions d’organisation et de fonctionnement du service dont il relève ;
- les objectifs assignés au fonctionnaire pour l’année à venir et les perspectives d’amélioration de ses résultats professionnels, compte tenu, le cas échéant, des évolutions prévisibles en matière d’organisation et de fonctionnement du service ;
- et sa manière de servir 16.
Cet entretien fait l’objet d’un compte-rendu qui est établi et signé par le supérieur hiérarchique direct, et qui comporte une appréciation générale exprimant la valeur professionnelle du fonctionnaire 17.
Pour les fonctionnaires de l’État, lorsque des régimes indemnitaires prévoient une modulation en fonction des résultats individuels ou de la manière de servir, ces critères sont alors appréciés par le chef de service au vu de ce compte-rendu d’entretien professionnel annuel 18.
Pour les fonctionnaires territoriaux, les critères à partir desquels leur valeur professionnelle est appréciée, au terme de cet entretien, sont fonction de la nature des tâches qui leur sont confiées et du niveau de responsabilité assumé, et portent notamment sur :
- leurs résultats professionnels obtenus et la réalisation des objectifs ;
- leurs compétences professionnelles et techniques ;
- leurs qualités relationnelles ;
- et leur capacité d’encadrement ou d’expertise ou, le cas échéant, à exercer des fonctions d’un niveau supérieur 19.
Bien que cela ne soit pas explicitement prévu, ces différents critères sont susceptibles de trouver à s’appliquer pour déterminer le montant de la « prime au mérite » auquel le fonctionnaire peut prétendre, dans la mesure où ils constituent une grille d’analyse de sa manière de servir.
Donatien de Bailliencourt, Avocat Counsel, cabinet Granrut
Notes :
1. Par victoria Masson, « Suresnes : les agents municipaux payés au mérite », Figaro.fr, 9 novembre 2015.
2. Par Amandine Cailhol, « Prime au mérite pour les fonctionnaires : Macron réinvente l’eau tiède », Libération.fr, 11 novembre 2015.
3. Article 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
4. Article 1er du décret n° 85-730 du 17 juillet 1985 relatif à la rémunération des fonctionnaires de l’État et des fonctionnaires des collectivités territoriales régis respectivement par les lois n° 84-16 du 11 janvier 1984 et n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; décret n° 85-1148 du 24 octobre 1985 modifié relatif à la rémunération des personnels civils et militaires de l’État, des personnels des collectivités territoriales et des personnels des établissements publics d’hospitalisation.
5. CE, 28 novembre 1990, Département du Loir-et-Cher, req. n° 77175.
6. Disposition introduite par la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010.
7. CE, 6 février 2009, req. n° 296349.
8. CAA Bordeaux, 8 septembre 2015, req. n° 13BX02289.
9. Dénommé « IFSE ».
10. Article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 pris pour l’application de cet article 88.
11. CE, 7 juin 2010, req. n°312506 ; CE, 24 avril 2013, OPH Habitat Drouais, req. n° 348575.
12. CAA Marseille, 28 juin 2012, req. n° 10MA03822.
13. Article 17 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983.
14. Article 55 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, modifié par l’article 35-II de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique, disposition entrée en vigueur au 1er janvier 2012.
15. Article 76 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, modifié par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles ; disposition entrée en vigueur au 1er janvier 2015.
16. Article 3 du décret n° 2010-888 du 28 juillet 2010 relatif à l’appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires de l’État et du décret n° 2014-1526 du 16 décembre 2014 relatif à l’appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires territoriaux.
17. Article 4 du décret n° 2010-888 du 28 juillet 2010 et article 5 du décret n° 2014-1526 du 16 décembre 2014.
18. Article 16 du décret n° 2010-888 du 28 juillet 2010.
19. Article 5 du décret n° 2014-1526 du 16 décembre 2014.
