Fermeture de classes en milieu rural : quels apports pour la proposition de loi n°487 ?

Ce texte procède à une double modification du Code général des collectivités territoriales (CGCT) et du Code de l’éducation, en instituant un mécanisme d’accord préalable obligatoire du conseil municipal. L’ambition est louable ; les implications juridiques méritent, toutefois, un examen rigoureux.

Le droit existant : une compétence étatique faiblement contrainte par l’intervention communale

La carte scolaire, prérogative souveraine du DASEN

Le droit positif repose sur une dichotomie fondamentale entre la suppression d’une école et la fermeture d’une classe. Ces deux opérations, bien que proches dans leurs effets pratiques, obéissent à des régimes juridiques entièrement distincts.

S’agissant de la suppression d’une école, l’article L. 2121-30 du CGCT attribue au conseil municipal une compétence décisionnelle. La jurisprudence administrative a confirmé l’obligation, pour le préfet, de solliciter une délibération du conseil municipal avant tout arrêté autorisant la fermeture définitive de l’établissement (CE, 14 mars 1969, n° 76388, Lebon). De même, l’article L. 212-1 du Code de l’éducation dispose que « toute commune doit être pourvue d’au moins une école élémentaire publique », sauf autorisation de regroupement.

En revanche, la fermeture d’une simple classe – laquelle n’entraîne pas la disparition de l’école – relève de la compétence exclusive du directeur académique des services de l’éducation nationale (DASEN). Celui-ci l’exerce à travers ses décisions de retrait d’emploi d’enseignant, qui constituent le vecteur juridique de la fermeture. La circulaire n° 2003-104 du 3 juillet 2003 relative à la préparation de la carte scolaire du premier degré a organisé ce processus en l’articulant autour d’un calendrier précis : transmission des effectifs prévisionnels par les inspecteurs de l’éducation nationale (IEN), consultation du comité technique spécial départemental (CTSD) puis du conseil départemental de l’éducation nationale (CDEN), avant la prise de l’arrêté du DASEN en février ou mars.

L’absence d’obligation de consultation préalable du conseil municipal

Le droit positif est sans ambiguïté sur ce point : aucune disposition législative ou réglementaire ne subordonne le retrait d’emplois par le DASEN à une intervention préalable du conseil municipal. La Lettre d’information juridique (LIJ) du ministère de l’Éducation nationale (n° 193, mars 2015) l’a rappelé expressément, en précisant que « la consultation de la commune n’est pas requise » pour une mesure de carte scolaire n’emportant pas suppression d’école. Le Conseil d’État a, pour sa part, validé la possibilité pour le DASEN de retenir des effectifs prévisionnels inférieurs à ceux fournis par le maire, dès lors que des inscriptions paraissent instrumentalisées dans le seul but de maintenir le seuil de déclenchement (CE, 28 juin 1995, n° 143856).

Tout au plus la pratique administrative admet-elle une « concertation locale » à l’initiative du préfet, laquelle demeure facultative et non formalisée. Il s’agit d’un usage, non d’un droit opposable. Le conseil municipal peut, certes, exprimer son désaccord : il ne dispose d’aucun pouvoir d’empêchement.

La PPL n° 487 : l’institution d’un accord préalable contraignant dans les zones FRR

Le dispositif : un droit de veto communal à portée territoriale circonscrite

La proposition de loi comporte deux articles miroirs. L’article 1ª complète l’article L. 2121-30 du CGCT en y insérant deux alinéas nouveaux, tandis que l’article 2 répercute ces dispositions au sein de l’article L. 212-1 du Code de l’éducation, conformément au parallélisme des formes qui régit les rapports entre les deux codes en matière d’organisation scolaire.

Le mécanisme est le suivant : dans toute commune classée en zone France ruralités revitalisation (FRR) au sens de l’article 44 quindecies A du Code général des impôts (c’est-à-dire dans les communes de France métropolitaine de moins de 30 000 habitants membres d’un EPCI à faible densité et à revenu médian inférieur aux médianes nationales), toute décision de fermeture d’une classe de maternelle ou d’élémentaire serait subordonnée à l’accord préalable exprès du conseil municipal. À défaut d’un tel accord, la fermeture « ne peut être prononcée ». L’accord exprès est ainsi érigé en condition de légalité de la mesure, transformant la concertation informelle en exigence substantielle de fond.

Ce faisant, le texte opère un renversement de paradigme remarquable : il transfère, pour le périmètre considéré, la maîtrise de la décision de fermeture du DASEN vers le conseil municipal, ou plutôt, il confère à celui-ci un pouvoir de blocage absolu que le droit existant lui refusait catégoriquement. La commune ne se contente plus de subir la décision étatique ; elle en devient, pour partie, le co-auteur négatif.

L’articulation avec la compétence du DASEN : une conciliation délicate

L’une des ambiguïtés centrales du texte réside dans l’articulation entre le nouvel accord communal et la décision du DASEN, laquelle demeure formellement le vecteur juridique du retrait d’emploi enseignant. La PPL vise la « décision de fermeture d’une classe » sans préciser si cette décision est celle du DASEN ou du conseil municipal lui-même. Or, en droit constant, il n’existe pas, à proprement parler, d’« acte de fermeture de classe » distinct du retrait d’emploi : la fermeture est la conséquence de fait de la décision de gestion de la carte enseignante.

Si la proposition est adoptée en l’état, il est probable que le juge administratif saisi d’un arrêté de retrait d’emploi pris sans accord du conseil municipal devra en prononcer l’annulation pour vice de procédure substantiel. La portée pratique sera cependant conditionnée par la rédaction précise du décret d’application, qui devra définir le calendrier et les modalités de la délibération communale dans le respect du calendrier d’élaboration de la carte scolaire.

Les questions juridiques soulevées par la proposition de loi

L’épineuse question du regroupement pédagogique intercommunal

Le second alinéa introduit par la PPL dispose que, « lorsque l’école relève d’un regroupement pédagogique intercommunal, l’accord est recueilli auprès du conseil municipal de la commune d’implantation de la classe concernée ». Cette précision appelle plusieurs observations.

D’abord, le RPI se décline sous deux formes : le RPI dit « groupé », dans lequel les élèves de plusieurs communes sont réunis dans une école unique, et le RPI « disperse », dans lequel chaque commune conserve son école en spécialisant les niveaux par site. Dans ce second schéma, la fermeture d’une classe dans l’une des communes peut conduire à un réaménagement de l’ensemble du dispositif intercommunal, sans que les autres communes membres du RPI – dont les élèves seraient pourtant directement affectés – disposent d’un quelconque droit de regard au titre de ce texte.

Ensuite, la gestion du RPI implique généralement une convention intercommunale, et parfois une délégation à l’EPCI. La concentration du pouvoir d’accord dans le seul conseil municipal de la commune d’implantation risque de créer des asymétries de gouvernance et des blocages stratégiques au sein des périmètres intercommunaux, chaque commune cherchant à protéger son propre site scolaire aux dépens de la rationalisation d’ensemble.

Les risques constitutionnels et les incertitudes applicatives

Sur le plan de la constitutionnalité, la proposition ne va pas sans soulever des interrogations. L’article 13 de la loi du 28 mars 1882 – repris à l’article L. 911-1 du Code de l’éducation – place l’organisation de l’enseignement public dans la sphère de compétence de l’État. Le Conseil constitutionnel a pour sa part posé, au travers de sa jurisprudence relative à la libre administration des collectivités (art. 72 de la Constitution), que le législateur ne saurait porter atteinte aux prérogatives essentielles de l’État en matière d’organisation du service public national.

Or, l’instauration d’un accord préalable « exprès » dont l’absence emporte l’impossibilité de prononcer la fermeture confère au conseil municipal un pouvoir de tutelle sur la décision étatique de gestion des emplois enseignants. Une telle disposition pourrait être regardée comme portant atteinte au principe d’unité du service public de l’éducation nationale et à la compétence constitutionnellement dévolue à l’État pour en fixer l’organisation. L’absence de mécanisme de dépassement du refus municipal – par exemple une procédure arbitrale du préfet ou un recours au Conseil d’État, à l’instar d’autres dispositifs de conciliation en matière d’urbanisme – renforce ce risque.

Toutefois, l’argument inverse pourrait également être soutenu au regard du principe de libre administration des collectivités territoriales. Les communes assument en effet, en application des articles L. 212-4 et suivants du Code de l’éducation, la charge des locaux scolaires, de leur entretien, de leur équipement et d’une partie substantielle des dépenses de fonctionnement des écoles publiques du premier degré. La fermeture d’une classe, bien qu’elle procède juridiquement d’un retrait d’emploi enseignant décidé par l’État, emporte donc des conséquences directes sur l’organisation d’un service public dont la commune supporte matériellement une fraction essentielle. Le législateur pourrait ainsi faire valoir que l’exigence d’un accord préalable ne constitue pas une tutelle sur l’État, mais la reconnaissance d’un intérêt propre des communes rurales à la préservation d’équipements publics qu’elles financent et administrent partiellement.

Cette justification demeure toutefois incertaine. Le Conseil constitutionnel distingue traditionnellement la participation matérielle des collectivités territoriales au fonctionnement d’un service public national de la détermination de ses modalités essentielles d’organisation, laquelle relève de la compétence de l’État. Toute la difficulté du dispositif réside précisément dans ce point d’équilibre : à partir de quel seuil l’association d’une commune à la décision devient-elle une entrave à l’exercice d’une compétence régalienne ?

Par ailleurs, le recours au zonage FRR comme critère de délimitation du champ d’application du dispositif soulève une difficulté de cohérence normative. La zone FRR est un outil fiscal, fondé sur des critères de densité de population et de revenu médian des EPCI. Sa transposition dans le domaine de la gouvernance scolaire n’est pas sans artifice : une commune peut être classée FRR sans que son école soit menacée, et inversement, une commune rurale non classée peut se trouver confrontée à des fermetures sans bénéficier du dispositif. La stabilité du zonage – révisable par arrêté ministériel – introduit en outre une incertitude quant à la pérennité des droits reconnus aux communes concernées.

En conclusion

La proposition de loi n° 487 procède d’une intention politique légitime, en cherchant à corriger l’asymétrie entre un État qui décide et des communes qui subissent. Elle rompt, si elle est adoptée, avec une tradition juridique solidement établie depuis la loi Guizot de 1833, qui veut que l’organisation de la carte scolaire soit, dans ses composantes opérationnelles, une prérogative régalienne. En érigeant le conseil municipal en co-décideur négatif, le texte déplace le curseur du pouvoir sans entièrement clarifier les conséquences de ce déplacement : quid du blocage chronique, de la commune qui refuse toute fermeture face à des effectifs qui ne permettent plus une organisation pédagogique viable ? Quid de la gouvernance intercommunale dans les RPI ? Ces questions, non résolues, fragilisent un édifice dont les fondations politiques méritaient une architecture juridique plus robuste. Le sort de la proposition en commission de la culture, de l’éducation, de la communication et du sport du Sénat s’annonce, à ce titre, riche d’amendements.

Antoine Fouret, Avocat Associé, Cabinet Nausica

Auteur :

Antoine Fouret

Avocat Associé, Cabinet Nausica