Rapports quinquennaux : pas touche aux attributions de compensation… à moins que!

La prochaine génération de rapports quinquennaux sur les attributions de compensation (AC) devra être remise au plus tard le 31 décembre 2026. La loi de finances pour 2017 prévoit en effet que « tous les cinq ans, le président de l’EPCI présente un rapport sur l’évolution du montant des AC au regard des dépenses liées à l’exercice des compétences par l’EPCI » (article 1609 nonies C du Code général des impôts (CGI)).

Une aide à la décision

Rappelons que les attributions de compensation (AC) sont un mécanisme financier entre les EPCI et leurs communes-membres qui garantit la neutralité financière du passage au régime de fiscalité professionnelle unique. Lorsqu’un EPCI perçoit la fiscalité professionnelle en lieu et place des communes, il doit tenir compte du montant des transferts de charges opérés depuis ses communes – résultant des transferts de compétences. Si cette différence est positive – le plus souvent –, l’EPCI reverse des AC aux communes concernées ; si elle est négative, les communes concernées reversent des AC à l’EPCI, le calcul étant réalisé par une Commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT).

Problème, les AC ne sont plus ou peu en adéquation avec les charges réellement supportées. En effet, depuis 5 ans, le coût des compétences intercommunales croît, du fait de l’inflation (énergie, marchés publics, masse salariale, maintenance des équipements transférés…). Les rapports quinquennaux analysent justement de telles dérives. Il s’agit aussi de pointer les effets des nouveaux transferts de compétence : gestion des eaux pluviales urbaines, gestion des milieux aquatiques et protection contre les inondations (Gemapi), mobilité, développement économique, politiques climat et énergie et surtout périscolaire.

Ajoutons que « les intercos ont été davantage touchées que les communes par les dernières lois de finances », note Jean Gaugler, conseiller aux décideurs locaux à la Direction générale des finances publiques (DGFIP). « Le dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales des collectivités (Dilico) ne porte que sur les EPCI (ndlr : depuis 2026), entraînant des pertes de fonds de roulement et de budget ». Il ajoute par ailleurs que les intercos subissent la baisse des compensations de l’État suite à la division par deux des valeurs locatives des locaux industriels. Et de souligner au contraire que le potentiel financier des communes a augmenté plus vite que celui des intercos. In fine, pour toutes ces raisons, certaines communes sont fortement bénéficiaires.

Les rapports quinquennaux montreront tout cela. De quoi préparer le nouveau mandat, avec à la clé de potentiels projets de territoire, pactes financiers et fiscaux, mutualisations de services, nouveaux transferts de compétences impactant à nouveau les AC. « Des intercos travaillent en ce moment sur leurs projets de territoires, sur la base de diagnostics abordant compétences transférées et compensations », précise Ludovic Rochette, président de la CC Norge et Tille (CCNT) et membre du Comité des finances locales. « Chez nous, je rencontre actuellement les maires pour mieux appréhender quelles compétences fonctionnent ou non, lesquelles seraient à modifier, lesquelles seraient à créer. Disposer du rapport quinquennal nous aidera à décider ».

Le rapport quinquennal n’oblige pas à modifier les AC

Va-t-on assister à des débats sur les révisions des AC, alimentés par ces rapports quinquennaux ? Celles-ci représentent tout de même une part non négligeable des dépenses de fonctionnement des EPCI. Sans données nationales à notre connaissance, on peut citer 25 à 30 % sur l’agglo de Montbéliard, 26 % sur la CC Pays de Sancey Belleherbe (source : Jean Gaugler). « Le  rapport quinquennal est un moment de vérité financière », rebondit Ludovic Rochette. Mais attention, s’il est obligatoire, rien n’oblige à modifier les attributions de compensation (AC) à sa suite, ni même à réunir la CLECT. La loi ne prévoit aucune sanction si des écarts importants sont constatés. Pour autant, Jean Gaugler estime qu’« il y aura de fortes pressions des intercos pour que les CLECT se réunissent ».

On peut réviser les attributions de compensation (AC) dans cinq cas différents. Il y a d’abord la révision, obligatoire, liée à tout transfert de charge (IV de l’article précité). Viennent ensuite deux cas marginaux non obligatoires : la révision unilatérale à l’initiative de l’EPCI en cas de fusion ou de modification de périmètre – motif largement derrière nous – (a du 1. et du 2. du 5° du V de l’article précité) ; la révision unilatérale par l’EPCI, possible en cas de perte de fiscalité économique (1° du V de l’article précité) – assez rare en pratique.

Deux derniers cas, non obligatoires certes, pourraient être actionnés suite à l’établissement des rapports quinquennaux : la révision libre des AC – en dehors de tout transfert de charges – qui requiert des délibérations concordantes entre l’EPCI et ses communes membres (1° bis du V de l’article précité) ; et la révision individualisée nécessitant un accord entre l’EPCI et une majorité qualifiée de ses communes membres (7° du V de l’article précité), avec diminution possible des AC d’une partie des communes ayant un potentiel financier par habitant supérieur de plus de 20 % à celui moyen de l’ensemble des communes membres, sans que cette réduction n’excède 5 % du montant de l’AC.

Ce débat sur les AC n’occultera pas d’autres relations financières entre les intercos et les communes. En matière de fonctionnement, la dotation de solidarité communautaire (DSC) permet aux EPCI de redistribuer une partie de leurs ressources fiscales aux communes membres (solidarité financière). Par ailleurs, lorsqu’on est contributeur ou bénéficiaire du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), on peut déroger au droit commun pour modifier la répartition des prélèvements ou bénéfices entre EPCI et communes. Enfin, les fonds de concours des EPCI financent eux certains investissements des communes. Or, de ce point de vue aussi, les intercos se montrent assez généreuses avec leurs communes. Pour le FPIC, elles dérogent assez souvent au droit commun pour les avantager. À la CCNT par exemple, « on paye notre contribution, explique le président Ludovic Rochette, mais aussi 70 % de celle des communes, soit 1 M€ sur tout le mandat précédent, pour un budget de fonctionnement annuel de 7,5 M€ ».

Générosité aux communes… contre pression fiscale accrue

En pratique donc, les intercos sont plutôt généreuses avec leurs communes. Mais pour exercer un nombre croissant de compétences, « elles recourent en fait davantage à la fiscalité que les communes. Du fait du mode d’élection, elles ne sont pas en première ligne fiscale vis-à-vis de leurs administrés, contrairement aux communes », observe Jean Gaugler. Les intercos ont effet accru la pression fiscale depuis une quinzaine d’années, davantage que les communes, en jouant notamment sur la fiscalité économique et sur la part intercommunale de la taxe foncière¹. En 2024 par exemple, le produit de la taxe foncière communale augmente de 2,7 % dont seulement 0,1 point provient des taux votés, quand du côté des EPCI, le produit de taxe foncière augmente de 4 % dont 1,2 point provient des taux, le produit de la Cotisation foncière des entreprises croît de 4,4 % dont 0,3 point provient des taux. Idem pour la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) profitant surtout aux EPCI avec + 3,2 %, dont 0,5 point provenant des taux². En outre, les EPCI modifient leurs taux plus fréquemment que les communes³.

Mais la pression financière sur les intercos étant croissante, « il y a un effet ciseau entre cette dernière, et la générosité des intercos vis-à-vis des communes », précise Jean Gaugler. « J’incite les collectivités que je conseille à aller vers une révision des AC ou à revenir sur des fonds de concours ou une répartition du FPIC trop généreux. Il faut faire face au coût des compétences qui explose ». À la CCNT, Ludovic Rochette, lui, ne proposera pas de réviser des AC, car « notre capacité d’autofinancement suffisante ne l’exige pas ». Par contre, « si des communes nous demandaient une augmentation des AC en arguant que notre fiscalité intercommunale a augmenté, je répondrais que nous exerçons des compétences nouvelles – la mobilité notamment – qui nous coûtent cher et qui n’ont pas fait l’objet de transferts de charges, puisqu’elles n’ont jamais existé comme compétences communales ».

D’autres EPCI endettés pourraient être tentés par ces révisions. À Aix-Marseille Provence Métropole (AMPM) où le conseil métropolitain a refusé de voter le budget primitif 2026 pour alerter l’État sur la situation financière de la métropole, le préfet, après avoir saisi la chambre régionale des comptes (CRC), a choisi d’amputer les AC, considérées comme indues, mais que les maires jugent intouchables, soit – 178 M€ sur 830 M€… au lieu d’amputer la DSC de 53 M€ comme le suggérait la CRC. Mais la métropole ne l’entend pas de cette oreille : « Pour réviser librement les AC, il faudrait réunir les votes des deux tiers du Conseil métropolitain et l’avis favorable de chacun des conseils municipaux intéressés (ndlr : 1° bis du V de l’article précité). Je ne connais pas de communes qui baissent volontairement leurs AC », précise David Ytier, vice-président aux finances d’AMPM. En outre, « les 178 M€ ne relèvent pas, selon le préfet, de transferts de compétences mais d’autres mécanismes, continue l’élu. Mais cela n’est pas interdit ». Toutefois, David Ytier assure qu’il faudra mettre sur la table le sujet des AC et de la dotation de solidarité communautaire (DSC) au moment du rapport quinquennal, « sans fâcher les communes et avec une inconnue : comment arbitrer et calculer, quand il faut remonter à 30-40 ans ? ». Mais cela ne suffira pas. « Il nous faut trouver 150 M€ sur un budget de 1,8 Md€ en 2027. On va donc aussi faire des économies et on aura aussi besoin de recettes en plus, notamment pour financer les transports, avec de possibles nouvelles tarifications par exemple ». Il n’en parle pas, mais réaliser des transferts de compétences vers les communes pour un retour de proximité peut aussi être une solution ponctuelle. À suivre.

Frédéric Ville

^1. Voir données DGFIP

^2. Voir Annexe 8 et tableau 5 du pré-rapport de l’OFGL 2026.

^3. Voir données DGFIP