Subsidiarité : “L’État doit écouter ceux qui connaissent les réalités du terrain !”

Depuis la révision constitutionnelle de 2003, l’article 72 prévoit que les collectivités peuvent décider des compétences « qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon ». La subsidiarité est donc devenue un principe constitutionnel, mais de fait le législateur attribue souvent lui-même les compétences à l’État ou aux collectivités, sans opposition du Conseil constitutionnel. Partagez-vous ce constat ?

La France se revendique comme un État de droit, mais elle respecte insuffisamment son propre État de droit. En effet, l’article 1 de la Constitution affirme depuis 2003 que « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Son organisation est décentralisée »¹. Mais depuis 2003, on assiste plutôt à une recentralisation, au mépris de la subsidiarité. Par exemple, la centralisation des compétences eau et assainissement au niveau intercommunal, telle qu’initialement prévue par la loi NOTRe du 7 août 2015 pour 2020, puis reportée à 2026 par la loi du 3 août 2018, est typique du non-respect du principe de subsidiarité. Les intercommunalités ont été fondées sur des critères qui coïncident rarement avec des bassins versant. Certes, la résistance des territoires a été reconnue et on est donc revenu sur la décision, mais partiellement. En effet, ce transfert n’est plus obligatoire, mais uniquement pour les communautés de communes, lorsque la compétence n’avait pas été transférée. Là où il avait été déjà opéré, il reste effectif². Il est donc interdit d’adapter l’autorité de gestion de l’eau et de l’assainissement en tenant compte des réalités géographiques locales il est donc alors impossible de repenser la subsidiarité.

Pour les participants du colloque, il faut passer d’une subsidiarité de droit à une subsidiarité effective, en partant non plus d’une répartition théorique des compétences entre échelons, mais du terrain, en se demandant quel échelon est le mieux placé pour agir efficacement. Ainsi, l’État n’interviendrait que lorsque l’échelon inférieur est inefficace. Êtes-vous d’accord ?

Il me semble capital que l’État écoute ceux qui connaissent les réalités du terrain. Citons le dernier exemple marquant : les incendies en Gironde l’été dernier. Depuis des années, des maires avaient demandé des pare-feux, mais rien n’avait été fait. Résultat, on en a fait en urgence, sans respecter les règles administratives et environnementales habituelles nécessaires en situation normale. Autre exemple, le choix de l’implantation des bornes de recharge électrique qui s’est fait parfois sans aller sur le terrain pour déceler l’endroit idoine.
En outre, une subsidiarité effective exige de remettre en cause la loi NOTRe du 7 août 2015, car si certaines intercommunalités historiques et volontaires ont été créées judicieusement avant les obligations de cette loi, d’autres se sont faites sous la contrainte de cette loi. Les exemples les plus illustratifs sont les Établissements publics territoriaux franciliens dont personne ne comprend la géographie et même la nécessité. On peut aussi citer le secteur autour du Futuroscope intégré à tort dans l’agglo de Poitiers, alors qu’il avait et a de fait une dynamique propre, distincte de celle de l’agglo. Tout cela, c’est le contraire de la subsidiarité³.
Il faudrait aussi revenir sur la loi Climat et résilience du 22 août 2021, pour éviter une application uniforme du principe du Zéro artificialisation nette, lequel fait fi des différences géographiques et des réalités de terrain. On traite en effet de la même manière des territoires aux trajectoires économiques très différentes. Quoi de commun par exemple entre des territoires ayant beaucoup de friches industrielles et où il n’y a aucun problème foncier pour installer de nouvelles activités, et des territoires dynamiques où il n’est plus possible de s’implanter, à moins de rendre du terrain ailleurs ?
Plus généralement, pour satisfaire le bien commun de leur population et de leurs territoires, les communes sont parfois bridées ou contraintes d’agir par des voies indirectes. Il faut revenir à l’application réelle de la clause de compétence générale.

La subsidiarité suppose, notamment selon les présidents de conseils départementaux, que les collectivités locales aient une liberté d’action, des moyens d’ingénierie et une autonomie fiscale. Or, depuis les deux quinquennats Macron, elles ont perdu beaucoup… Qu’en pensez-vous ?

On ne peut que le constater. La liberté d’action des collectivités locales a été fortement réduite par des obligations en matière de compétences. Par exemple, la compétence transports scolaires a été transférée aux régions, sans qu’aucun rapport ne montre que les départements ne la géraient mal. En matière d’ingénierie, à noter que l’Assistance technique de l’État pour des raisons de solidarité et d’aménagement du territoire (ATESAT) dont bénéficiaient les communes et leurs groupements a été stoppée en 2014, sans prévoir de relais par d’autres organismes. Des départements agissent certes⁴, mais ils sont contraints par leur perte d’autonomie fiscale et par une diminution de leur liberté d’action due à une règlementation accrue.
Cette perte d’autonomie fiscale entraîne une moindre visibilité, pour les collectivités locales, des moyens dont elles disposent. De plus, à chaque loi de finances, ces moyens sont remis en cause. Comment déployer des projets structurants dans ces conditions ? Sans autonomie fiscale et sans liberté d’action, il n’y a pas subsidiarité véritable.

La logique d’appels à projet est perçue comme une forme de recentralisation. C’est indéniable, non, même si c’est pour l’État une façon de limiter ses aides ?

L’État a multiplié les appels à projets, procédures normalisées qui interrogent de deux façons. D’abord, parce que cela crée une inégalité entre les territoires ayant d’une part, des moyens suffisants pour répondre et, d’autre part, des besoins correspondants exactement à ces procédures normalisées. Ensuite, parce que les normes fixées par les appels à projets ne correspondent pas toujours aux projets souhaités par les territoires. D’ailleurs, les bons exemples en matière de développement local réussi ne font guère suite à des appels à projet mais sont toujours le résultat d’une stratégie innovante et volontariste et d’un travail d’équipe au sein des territoires. À l’inverse, le bilan des appels à projets parait maigre. En outre, l’État passe par-dessus les régions et départements, accompagnateurs potentiels de proximité qui paraissent plus pertinents pour soutenir les projets locaux.

Le Département est présenté comme un échelon très pertinent de la subsidiarité, notamment via son soutien aux territoires : aides techniques ou financières, Agences techniques départementales… Mais certains, peu soucieux des arguments du Sénat et de l’ADF, veulent au contraire la mort des départements, pour simplifier le millefeuille territorial. Qui a raison selon vous ?

Avec les lois territoriales des années 2000 et 2010, la répartition des rôles entre les régions et les départements n’est plus aussi claire, car les fonctions des régions ont été profondément modifiées. Pendant ce que j’ai appelé les « quinze glorieuses » de la décentralisation – de 1982 à la fin des années 1990 -, la mission des régions se concentrait à la préparation du futur, avec l’essentiel de leur budget consacré à l’investissement ; elles n’assumaient guère de tâches de gestion. Les communes et les départements, échelons les plus proches, répondaient aux besoins de la vie quotidienne des populations (solidarité, aménagements des espaces publics, transports scolaires…). Encore aujourd’hui, les cantons, même s’ils ont été doublés en taille, favorisent une connaissance fine du territoire par les conseillers départementaux, alors que les conseillers régionaux sont souvent davantage des apparatchiks que de véritables représentants des territoires.
Puis, parce qu’on voulait la suppression des départements, d’ailleurs mentionnée dans la loi NOTRe, les lois ont changé la nature des régions en leur confiant des tâches de gestion dans une totale méconnaissance du principe de subsidiarité. Et le fait que certaines régions aient par exemple choisi de redéléguer la compétence transports scolaires à des départements n’apporte qu’un bémol puisque, légalement, la compétence demeure régionale.
Les régions ont été fondées pour penser les grandes infrastructures régionales, par exemple en matière de mobilité ou de grands parcs d’activités, et d’accompagnement du développement régional et international des très grandes entreprises… Ce faisant, par leurs choix, elles créent inévitablement des inégalités territoriales. D’où le rôle des départements pour recréer de la cohérence territoriale au niveau fin qui est le leur.

La subsidiarité ne suffit pas selon les participants du colloque, elle doit être synonyme de confiance et non de contrôle permanent. Il faut donc aussi réduire les procédures et normes imposées par l’État. C’est votre avis ?

Un premier travail devrait consister à supprimer les injonctions contradictoires faites aux collectivités locales entre divers textes règlementaires. Parallèlement, il faut remédier à la complexité de la règlementation. Aujourd’hui, compte tenu de contraintes parfois sans fin, tout projet d’une collectivité locale suppose souvent plusieurs années pour être réalisé, ce qui représente des coûts, ne serait-ce que sur le plan administratif, fort élevés. La réglementation semble faite pour empêcher toute éventuelle irrégularité par rapport aux multiples normes imposées. Cela revient à gêner toute la classe pour empêcher le seul mauvais élève d’agir…

À ce stade, aucune proposition de loi n’est issue de ces actes. Toutefois, la délégation travaille plus largement sur la « liberté d’agir » pour les élus locaux : libre administration, simplification… et subsidiarité. Faut-il rendre la subsidiarité juridiquement opposable et permettre ainsi aux collectivités de critiquer une recentralisation excessive ?

Faisons avancer le principe de subsidiarité, sans penser que des définitions juridiques nouvelles suffiront. Preuve en est que les principes de subsidiarité et de décentralisation, introduits dans la Constitution en 2023, ne sont pas respectés… Je plaide pour la création d’un Observatoire de la subsidiarité qui, sans avoir de pouvoir juridique, serait néanmoins apte à critiquer tout texte réglementaire ne le respectant pas.

Propos recueillis par Frédéric Ville

^1. Avec la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, dite « acte II de la décentralisation ».

^2. Loi n° 2025-327 du 11 avril 2025 visant à assouplir la gestion des compétences « eau » et « assainissement ». Voir : Dumont, Gérard-François, « Une victoire de la géographie dans la guerre de l’eau : et après ? », Population & Avenir, n° 773, mai-juin 2025.

^3. Dumont, Gérard-François, « L’État-nation et le principe de subsidiarité », Diploweb.com ; la revue géopolitique, 14 février 2021.

^4. Notamment via des agences départementales d’ingénierie qui couvrent aujourd’hui la plupart des départements français.