Un rapport rêve d’un retour à l’autonomie financière des collectivités territoriales

Le rapport d’information sur l’autonomie financière des collectivités territoriales¹ a été présenté le 1^er juillet dernier à la Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l’Assemblée nationale, par son rapporteur, Stéphane Delautrette, député PS de la Haute-Vienne. Il propose de redonner de l’autonomie financière et de renouer le dialogue avec l’État, « dans un contexte financier de moins en moins lisible pour les collectivités locales et de plus en plus attentatoire aux libertés locales », selon les mots-mêmes de Stéphane Delautrette en préambule.

Un ratio d’autonomie fiscal minimal proposé

Un chiffre résume bien la situation. En 2024, la part des ressources fiscales dans les recettes de fonctionnement est de 38 % pour les communes, 14 % pour les départements et 8,5 % pour les régions, contre 60 % en 1994 pour les collectivités locales dans leur ensemble. Ceci est dû au remplacement progressif des impôts locaux par des concours financiers de l’État et par des fractions d’impôts nationaux (Impôt forfaitaire sur les entreprises de réseaux – IFER -, TVA…), si bien qu’on ne peut plus parler d’autonomie financière des collectivités, selon les élus locaux. « Le gouvernement enchaîne à chaque processus budgétaire les dispositifs non concertés ayant vocation à réduire l’effort de l’État à destination des collectivités locales », indiquait Stéphane Delautrette.

Le rapport se consacre à l’élargissement des marges de manœuvre des collectivités locales et au rétablissement d’une relation de confiance avec l’État. Six recommandations sont faites dont trois visent la modification de deux dispositifs organiques : la loi d’autonomie financière des collectivités territoriales de 2004 et la loi relative aux lois de finances de 2001. Stéphane Delautrette envisage de déposer une proposition de loi organique annexée au rapport, qui pourrait éviter le cas échéant d’avoir recours à une réforme constitutionnelle.

La première mesure vise à apporter de l’autonomie fiscale aux collectivités locales, en  application de l’article 72-2 de la Constitution qui indique que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivité, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources ». Il s’agit de garantir un minimum de ressources fiscales sur lesquelles les collectivités locales ont un pouvoir de taux ou d’assiette, ce qui devrait en même temps dissuader tout gouvernement de supprimer des impôts locaux existants. Stéphane Delautrette préconise un ratio d’autonomie fiscal minimal à 40 % pour le bloc communal et à 20 % pour les départements et les régions, d’où des montants de ressources à transférer de plus de 4 Mds€ pour chacune de ces deux strates. La mission ne spécifie pas à ce jour la nature des transferts possibles, elle évoque simplement des possibilités : création d’un nouvel impôt territorial ou fraction d’un impôt national associé à un pouvoir de taux et d’assiette (transfert d’une part de CSG pour les départements, d’une part de l’impôt sur les sociétés aux régions ?) ou fraction d’un impôt local (une part de CFE aux régions ?). Stéphane Delautrette affirme aussi la nécessité d’un lien entre fiscalité et compétences. Face aux questions de ses collègues de la Délégation, Stéphane Delautrette a assuré que cela pouvait se faire à périmètre constant, quand Tristan Lahais, député Génération.s, n’était pas contre la création de nouveaux impôts locaux consentis par les entreprises et les ménages.

Vers un Comité d’orientation des finances locales qui remplacerait le CFL ?

Deux autres propositions visent le rétablissement de la confiance entre gouvernement, parlement et collectivités territoriales. D’abord – proposition n° 3 – la création d’une instance de négociation reconnue pour faciliter la transmission d’informations entre partenaires et  permettre la formalisation d’accords à échéances régulières, après le constat de l’échec du Haut-conseil des finances publiques locales et des conférences financières des territoires, mais aussi après une absence de sincérité des relations entre services de l’État et associations d’élus (ordre du jour décidés unilatéralement par l’État, échanges seulement techniques…) ou encore après des batailles de chiffres dus à l’absence d’un socle commun. Le rapport évoque plusieurs structures possibles : une fusion du Comité des finances locales (CFL) et du Conseil national d’évaluation des normes, les deux principaux lieux de dialogues entre collectivités locales et administrations d’État, ou encore la création d’un Comité d’orientation des finances locales (COFL) remplaçant le CFL et l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL). Ce COFL a la faveur du rapporteur qui le compare à l’actuel Conseil de stabilité allemand qui aborde les relations financières entre l’État fédéral et les Länder. Ce comité aurait les missions du CFL (concertation entre l’État et les collectivités locales sur les finances locales) et de l’OFGL (production de données financières locales… mais partagées cette fois). Il devrait aussi suivre l’évolution des finances publiques locales et surtout définir en amont de chaque Projet de loi de finances (PLF) les orientations budgétaires applicables aux collectivités locales et ensuite évaluer l’exécution des mesures adoptées. Didier Le Gac, député Ensemble pour la République du Finistère faisait lui part de ses doutes sur l’utilité d’un COFL, alors même qu’on dispose déjà d’un CFL.

Des propositions compatibles avec les contraintes budgétaires ?

La proposition n° 4 part elle du constat d’une connaissance tardive par les collectivités locales des mesures les concernant à chaque PLF (octobre), ce qui complique l’adoption des budgets locaux. Elle vise donc l’organisation d’un débat parlementaire annuel d’orientation des finances publiques locales qui aurait lieu après les travaux du COFL et au plus tard avant la fin de la session ordinaire du Parlement (fin juin). « Faut-il encore que les parlementaires participent à ce débat », a observé pour sa part Didier Le Gac. Pour permettre une meilleure prévisibilité des recettes des collectivités locales, il faut selon Stéphane Delautrette, limiter les marges de manœuvre du gouvernement et l’amener à  concentrer ses efforts sur un nombre limité de dispositifs, tout en garantissant des prélèvements globaux ne dépassant pas 2 % des recettes des collectivités locales (« bouclier de recettes »).

Les propositions n° 2 et 5 visent à faciliter pour les collectivités locales l’exercice des compétences qui leur sont transférées. Constatant qu’il faut prendre en compte une certaine rigidité des dépenses (augmentation du point d’indice, revalorisation de la cotisation à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), impact des normes…) face à d’autres dépenses modulables, il s’agit de proposer (n° 2) à chaque niveau de collectivité une part minimale de dépenses libres (20 % des dépenses de fonctionnement). Nicolas Ray, député LR de l’Allier, a lui évoqué ces petites communes où l’on n’atteint pas 20 % de dépenses libres en fonctionnement : « Que fait-on ? Il y a plus de marges de manœuvre sur l’investissement ». La proposition n° 5 porte elle sur les modalités de compensation des transferts de compétence en provenance de l’État qui sont aujourd’hui calculés à la date du transfert, alors même que les charges peuvent augmenter fortement par la suite². Il s’agit ici d’instaurer un mécanisme de réexamen périodique, avec des réajustements tous les 5 ou 7 ans.

Un rapport définitif sera rendu sous quelques semaines ou mois, avec notamment en vue, les façons concrètes (et épineuses…) dont on redonne de  l’autonomie fiscale aux collectivités locales, mais aussi « la nécessité d’intégrer à la réflexion les notions de péréquation horizontale », selon Stéphane Delautrette et surtout « la compatibilité avec les contraintes budgétaires actuelles et à venir de l’État », selon Didier Le Gac.

En attendant, un autre rapport, celui de la mission des trois parlementaires – Christine Pirès-Beaune, députée PS ; Jean-René Cazeneuve, député ER ; Sylvie Vermeillet, sénatrice UC – sur les ressources financières des collectivités territoriales, devrait être rendu au Premier ministre d’ici le 15 juillet prochain, qui abordera l’évaluation de la contribution des collectivités territoriales au redressement des finances publiques et fera aussi des propositions – concurrentes ? – d’une réforme du financement local. Sans parler d’un rapport sénatorial retraçant toutes les mesures ayant affecté la fiscalité locale depuis 30 ans. Tout cela fait beaucoup : veut-on ainsi souligner un écheveau difficile à démêler ?

Frédéric Ville

^1. Ce rapport d’étape n’est pas en ligne à ce jour, même si sa diffusion a été autorisée.

^2. Pour ce qui est du transfert du RSA aux départements en 2004, les charges étaient à la fin des années 2010 deux fois plus importantes qu’en 2004, selon Stéphane Delautrette.

^3. À ce jour, seule la synthèse du rapport est disponible et non sa version complète.