« La commune nouvelle révèle ce qu’est la décentralisation »

Intercommunalité

En deux ans, 517 communes nouvelles, regroupant 1 760 communes, ont été créées. Jamais la France n’a connu un mouvement de fusion aussi rapide. Auteur du premier panorama des communes nouvelles pour l’AMF*, Vincent Aubelle, Professeur des universités associé, Université Paris-Est – Marne-la-Vallée, nous explique cette transformation territoriale profonde et inédite.

Entretien avec Vincent Aubelle, Professeur des universités associé, Université Paris-Est - Marne-la-Vallée, crédit : Roland Bourguet pour l’AMF
Vincent Aubelle, Professeur des universités associé, Université Paris-Est – Marne-la-Vallée Crédit photo © Roland Bourguet pour l’AMF

WEKA : Quel est le bilan aujourd’hui de la création des communes nouvelles ?

Vincent Aubelle : Alors qu’aucune contrainte n’existe, jamais une rationalisation du tissu communal n’est intervenue aussi rapidement : la France a enregistré une diminution nette du nombre de communes égale à 1 278. Ce résultat, obtenu au cours des années 2015 et 2016, dépasse de 16 % celui qui a été atteint entre 1971 et 2010. Ensuite, les communes nouvelles sont diverses : les plus petites comptent deux communes, la plus importante, 22 (Livarot Pays-d’Auge).

Par ailleurs, si les communes nouvelles concernent 1,7 million d’habitants, leur répartition est diverse : la plus petite, Val d’Oronaye, en compte 114 alors que la plus peuplée, Annecy, 121 809. Enfin, la création de ces communes nouvelles introduit une géographie de la superficie des communes différente : 12 des communes nouvelles créées figurent parmi les 20 communes métropolitaines dont les superficies sont les plus étendues.

WEKA : Comment expliquez-vous ce succès ?

Vincent Aubelle : Il est une combinaison de facteurs, sans qu’il n’existe de hiérarchie entre eux. Premier facteur : le dispositif ne contient aucune obligation, ce qui, dans la construction de la décentralisation est assez rare pour être relevé. Deuxième facteur : la souplesse. Les dispositions législatives relatives à la commune nouvelle sont un cadre à l’intérieur duquel il existe plusieurs options qui peuvent évoluer dans le temps. Troisième facteur : la commune nouvelle est une reconnaissance institutionnelle de l’enchevêtrement des réalités de vie des populations, tant au niveau communal qu’au niveau intercommunal. À titre d’exemple, 26 communes nouvelles ont été établies en 2015 et 2016 sur la totalité du périmètre d’un EPCI. Quatrième facteur, la création des communes nouvelles s’inscrit dans le cadre d’une réflexion sur le devenir de l’intercommunalité, tant au niveau de l’étendue des périmètres, de la dimension de plus en plus intégrative, et enfin de la représentation des communes au sein d’assemblées communautaires devenues pléthoriques.

Enfin, la création de la première génération des communes nouvelles a conduit à interroger la loi et certaines dispositions inadaptées. Ces contraintes n’ont pas constitué un obstacle pour les 24 000 élus qui se sont engagés dans cette démarche. C’est pourquoi, la commune nouvelle est révélatrice de ce qu’est la décentralisation : une envie de faire usage de sa liberté sans attendre les instructions de l’État.

WEKA : Pourquoi les communes nouvelles sont plus nombreuses dans le grand Ouest ?

Vincent Aubelle : Revenons à la géographie. Au début du XXe siècle, Paul Vidal de la Blache, dans son tableau de la géographie de la France avait déjà relevé la spécificité de ce grand pays rural « où les changements ne se produisent pas de la même manière ni du même pas qu’ailleurs ». Ensuite, à l’exception de la Normandie, l’ensemble des communes de l’Ouest appartiennent à la diagonale des communes dont la superficie est importante : les sols plus pauvres ont nécessité des territoires étendus pour faire vivre des groupes humains. Par ailleurs, la géographie actuelle des communes nouvelles n’est pas sans rappeler celle qui a prévalu lorsqu’à partir de 1992 l’intercommunalité à fiscalité propre a été relancée. Le grand Ouest est historiquement une terre de solidarité dont sa sociologie électorale rend compte.

WEKA : Le phénomène, au départ surtout rural, concerne aussi le milieu urbain.

Vincent Aubelle : Rappelons que la matrice législative des communes nouvelles se fonde sur l’essentiel des dispositions mises en œuvre par Paris, Lyon et Marseille depuis 1983. Par ailleurs, tout comme ce qui s’est passé lors de la relance de l’intercommunalité en 1992, l’urbain arrive dans un second temps. Au delà d’une inscription différente dans le temps, la question de fond que soulève la commune nouvelle n’entretient que peu de lien avec cette typologie des espaces : elle est intimement liée à la question intercommunale. Pour Cherbourg, la commune nouvelle a été constituée sur la totalité du périmètre intercommunal. Pour Annecy, l’extension du périmètre de la structure intercommunale a conduit à renforcer la centralité au sein de cet ensemble.

Deux éléments caractérisent la commune nouvelle : redonner un sens à la clause générale de compétences en refusant l’effritement qui consiste à faire croire que les réalités du XVIIIe siècle sont les nôtres, et établir un positionnement adéquat des communes au sein d’intercommunalités dont les périmètres, au vu des compétences renforcées des régions, doivent être étendus.

WEKA : Cela va-t-il se poursuivre ?

Vincent Aubelle : Dès lors que la création de la commune nouvelle n’obéit pas à une logique circonstancielle, ce vent de liberté continuera de souffler.

 

Propos recueillis par Philippe Pottiée-Sperry

 

* Pour aller plus loin : Panorama des communes nouvelles, Vincent Aubelle, AMF, mars 2017

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