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“La loi 3DS n’est pas du tout un nouvel acte de la décentralisation” (2/2)

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Deuxième partie de notre entretien inédit sur la décentralisation avec Jean-Marie Pontier, Professeur émérite de l'Université d'Aix-Marseille, Membre du comité consultatif de règlement amiable des litiges en matière de marchés publics de la région PACA et Consultant
“La loi 3DS n'est pas du tout un nouvel acte de la décentralisation (2/2)”

Développement économique, développement local, développement durable… les 3 expressions se trouvent employées par le Code général des collectivités territoriales avec une certaine impression de confusion. Le projet de création de bloc de compétences au profit de chaque niveau d’administration locale n’aura-t-il été qu’un vœu pieu ?

Les dirigeants (mais ils ne sont pas les seuls, les journalistes procèdent de même) aiment se gargariser avec des mots, ils lancent régulièrement de nouvelles formules, ce qui ne serait que demi-mal s’ils ne les inscrivaient pas dans des lois. Ils croient ou font semblant de croire que, ce faisant, ils changent les choses. Mais si les mots peuvent avoir des effets, n’est pas de Gaulle qui veut. Nos textes sont encombrés de formules ronflantes et le juge, lorsqu’il est saisi, ce qui est inévitable, fait parfois des contorsions pour donner un sens à des formules qui n’en ont pas. Il ne suffit pas d’évoquer le développement « durable » pour qu’il le soit, et d’invoquer, pour n’importe quelle mesure, la « transition écologique » (ou « énergétique ») pour que cette dernière s’effectue. Les codes enflent donc sans cesse, certaines de leurs dispositions sont illisibles (parfois inapplicables), mais rien ne semble pouvoir arrêter ce flux qui s’auto-entretient.

Quant à savoir comment opérer une répartition plus lisible des compétences, d’abord, plutôt que de parler des « territoires » (qu’est-ce qu’un territoire ? Ce n’est pas une notion juridique, cela peut recouvrir des réalités très différentes, aller éventuellement contre la décentralisation), je préfère parler des collectivités territoriales (on sait à peu près ce que cela veut dire), et la question de la répartition des compétences (et d’une répartition qui apparaisse satisfaisante à tous les acteurs) est une vraie question.

Mais il est plus facile de dire ce qui ne peut pas fonctionner (les « blocs de compétences », ou encore la distinction entre régalien et non régalien, par exemple) que ce qu’il faudrait faire : s’il y avait une solution claire et simple, on l’aurait déjà trouvée, et je ne vais pas prétendre dire ce qu’il faudrait faire. Ce qui est certain c’est que, au lieu de simplifier, on a compliqué au fil du temps, que le législateur de 1983 (les deux lois de 1983) n’a fait que procéder à des transferts, sans qu’il y ait de véritables principes de répartition, que de toutes façons il fallait ensuite préciser et modifier (parce que les choses évoluent et qu’il faut bien adapter), que la création d’un niveau supplémentaire (la région) n’a pas été un facteur de simplification, que la suppression d’une catégorie de collectivités (le département) ne règlerait rien. On ne peut pas parvenir à une répartition simple qui ne soulèverait pas de difficultés ; ce serait déjà beaucoup si on ne rajoutait pas des complications inutiles au fur et à mesure.

« Les normes, notamment techniques, sont une limitation subtile de la décentralisation »

De façon plus générale, les élus locaux se plaignent depuis des années du poids des normes qui pèsent sur leurs épaules. La décentralisation souffre-t-elle de la « double injonction contradictoire » de la part de l’État » ?

La question des normes applicables aux collectivités territoriales est l’une des questions les plus importantes qui se posent, beaucoup plus que d’autres qui sont des hochets que l’on agite devant les élus locaux et auxquels ces derniers peuvent se laisser prendre. Il faut d’abord rappeler une chose : contrairement à ce qui est parfois (souvent ?) dit ou écrit, toutes les tutelles n’ont pas été supprimées par le législateur en 1982. Le législateur a supprimé la tutelle administrative (la plus visible, pas nécessairement la plus forte) et la tutelle financière. Quant à la tutelle technique, il n’a fait que procéder à un « allègement » (pour reprendre le terme de la loi) de celle-ci. Pourquoi ? Parce qu’il a eu conscience qu’il ne pouvait pas supprimer totalement cette tutelle : les normes techniques se comptent par dizaines de milliers, il aurait fallu les recenser toutes, voir celles qui devaient demeurer, celles qui devaient disparaître. Il est donc vain de penser que l’on pourrait supprimer le caractère obligatoire des normes pour les collectivités territoriales.

Ceci dit, les normes représentent un véritable problème, elles sont un frein pour les collectivités territoriales, comme l’a bien montré le rapport de la mission de simplification des normes applicables aux collectivités territoriales (A. Lambert et J.-C. Boulard) en 2018.

Certes, les collectivités territoriales doivent être soumises à un certain nombre de normes, comme les autres personnes, il n’y a aucune raison qu’elles en soient dispensées, et cela n’est d’ailleurs pas contesté (normes de sécurité par exemple). Mais les normes, notamment techniques, sont une limitation subtile de la décentralisation, pour trois raisons : en premier lieu, il y a une tendance à multiplier les normes, même dans des domaines où l’on pourrait, sinon s’en dispenser, tout au moins avoir des normes allégées ; en deuxième lieu, il y a une pression, de la part des administrations mais également de personnes privées subventionnées, d’étendre le champ d’application des normes ; et, en troisième lieu, et naturellement, cela a une incidence directe sur le coût des équipements, qui en est alourdi. L’une des voies, ici, serait, pour les pouvoirs publics, de solliciter beaucoup plus largement un organisme tel que le CNEN : c’est une institution beaucoup plus utile que bien des institutions officielles ayant, comme l’on dit, pignon sur rue.

« La tentation, très compréhensible, c’est de se tourner vers des mécanismes plus souples […] en particulier la contractualisation »

L’action publique locale souffre parfois de l’action en ordre dispersée des territoires. Les réformes menées ces dernières années ont-elles permis des progrès en la matière ?

Oui, il faut renforcer la cohérence des actions publiques, mais les instruments mis en place, et notamment les conventions territoriales d’exercice concerté de la compétence, malgré un nom pompeux, ne fonctionnent pas. L’une des raisons est, ici encore, que l’on a voulu mettre en place trop de mécanismes, et que ces mécanismes sont beaucoup trop compliqués, comme si le législateur s’ingéniait à mettre en place les institutions les plus compliquées qui soient. Cela vaut pour beaucoup d’institutions et, qu’il s’agisse de celles instituées à l’échelon de la région ou des métropoles, tout ceci devrait être revu, dans le sens d’une simplification.

D’où la tentation, très compréhensible, de se tourner vers des mécanismes plus souples en vue d’obtenir cette cohérence, en particulier la contractualisation. Celle-ci présente, sur le papier, tous les avantages : par définition elle présuppose l’égalité des contractants, ces derniers sont supposés discuter librement des « clauses » du contrat, des avantages attendus et des charges à supporter. De fait, et pour ces raisons, depuis bien des années la contractualisation prospère, elle prolifère même. L’ennui c’est que la contractualisation ne tient pas ses promesses parce que l’État, le plus souvent (quelquefois les collectivités territoriales, mais c’est plus rare) ne « joue pas le jeu » : la contractualisation est une fausse contractualisation, ce ne sont pas, le plus souvent, de véritables contrats, mais des actes unilatéraux camouflés, et l’État n’hésite pas à revenir sur ses engagements, ou fait du « chantage » sur les collectivités (les manières d’y procéder changent, mais pas la pratique, et ceci depuis plus de deux siècles).

Le projet à l’origine de la loi 3DS était de marquer un nouvel acte de la décentralisation. À l’arrivée le texte est-il à la hauteur des annonces ?

La loi 3DS n’est pas du tout un nouvel élan ni, a fortiori, un nouvel acte de la décentralisation. Je l’ai qualifiée de catalogue, de salmigondis. On a pu parler également d’une loi « fourre-tout ». Cette loi (comme d’autres, malheureusement) est largement illisible, elle contient toutes sortes de dispositions, les unes utiles, d’autres qui le sont moins, d’autres parfaitement inutiles ou hors-sujet, il faut en quelque sorte « faire son marché ». Les grands mots dont s’affuble son intitulé apparaissent dérisoires par rapport au contenu de la loi. Il est certain que nous aurons, dans les années qui viennent, après l’élection de la nouvelle Assemblée, une ou plusieurs lois sur les collectivités territoriales.

Quant à savoir quelle seront les prochaines réformes, il faudrait lire dans la boule de cristal… (en ayant toutes les chances de se tromper). Tout dépendra du futur occupant de l’Élysée et de la majorité à l’Assemblée. Les réformes (théoriquement) possibles seraient les suivantes :

  • Suppression des départements (plusieurs fois annoncée). Je n’y crois guère et je n’y suis plus favorable, surtout avec la création des « grandes » régions. Mais il est possible de les vider progressivement de leurs compétences… Je pense que les départements jouent un rôle utile.
  • Réforme des régions. J’y serais favorable, du fait que l’on a fait un peu n’importe quoi. Il faudrait redéfinir les limites et le nombre des régions.
  • Réforme des métropoles. On a surtout fait ce qu’il n’aurait pas fallu faire (diversité de statuts, complications à l’extrême, mauvais choix des limites territoriales, etc.)
  • Réforme de la fiscalité locale par la création d’une véritable fiscalité autonome. Toute l’évolution, ces dernières années, est allée en sens inverse, c’est une réforme dont peuvent rêver les élus locaux, mais qui n’interviendra pas.
  • Transformer les EPCI à fiscalité propre en collectivités territoriales. Ce serait une réforme un peu explosive, pas nécessairement opportune, mais la distorsion entre les compétences de plus en plus étendues des EPCI et le fait qu’ils demeurent des élus du suffrage indirect ne pourra pas se maintenir indéfiniment.
  • La différenciation normative. Il faudra déjà attendre les mesures d’application de la loi 3DS car on ne peut pas déduire grand-chose des dispositions de la loi. Jusqu’où aller dans cette différenciation normative ? C’est une question qui, peut-être, sera reprise.

Propos recueillis par Fabien Bottini, Consultant, Professeur à l’Université du Maine, Membre de l’IUF