Appelé à un retour à l’orthodoxie (C. Chamard-Heim, Le déclassement portant par lui-même désaffectation : plaidoyer pour un retour à l’orthodoxie domaniale, JCP Administrations et collectivités territoriales, n° 24, 17 juin 2019), le Conseil d’État a précisé aux termes d’un arrêt du 6 juillet 2026 (CE, 6 juillet 2026, Mme B…, n° 502005), mentionné aux Tables du recueil Lebon, que l’acte de déclassement d’un bien du domaine public ne saurait valoir désaffectation de celui-ci. Si la solution est conforme à la volonté du législateur, telle que résultant des dispositions de l’article L. 2141-1 du Code général de la propriété des personnes publiques, elle n’a pas toujours prévalu, au détriment du principe d’inaliénabilité.
Afin de permettre l’extension d’un hôtel de luxe du groupe LVMH à Courchevel, la commune a engagé une opération de déclassement de plusieurs dépendances de son domaine public attenantes à la voie publique. Tandis que le maire a constaté la désaffectation de deux parcelles, le conseil municipal, en vue de leur cession, a procédé à leur déclassement ainsi que, par anticipation, au déclassement d’un volume en tréfonds situé sous la voirie destiné à la réalisation d’un tunnel de liaison entre le futur bâtiment et l’existant.
Validée par le tribunal administratif (TA Grenoble, 26 janvier 2023, n° 2002626, n° 2000280 et n° 2001999), le Conseil d’État a censuré l’opération entérinée par les Juges d’appel ayant à tort considéré que « si (…) les terrains en litige n’avaient pas cessé dans les faits d’être affectés à un usage public et comportaient des talus de protection et de soutènement les rendant pour partie indissociables du domaine public routier, ces circonstances sont sans influence sur la légalité de la délibération, une décision de déclassement portant elle-même désaffectation ».
Une interprétation contra legem
L’article L. 2141-1 du Code général de la propriété des personnes publiques dispose qu’« un bien d’une personne publique […] qui n’est plus affecté à un service public ou à l’usage direct du public, ne fait plus partie du domaine public à compter de l’intervention de l’acte administratif constatant son déclassement ».
Le déclassement est un acte juridique déclaratif de sortie du domaine public, lequel ne peut valablement intervenir que si la désaffectation, résultant d’un acte matériel ou d’une situation de fait, est déjà acquise. Si le principe est clair, son application l’est moins : le Conseil d’État – dans un arrêt certes antérieur à l’entrée en vigueur du Code général de la propriété des personnes publiques – a pu considérer, à propos du domaine public routier, que le déclassement emportait en tant que tel désaffectation (CE, 9 juillet 1997, Association de la forêt de la Caboche, n° 168852).
Aussi, la circonstance que les terrains litigieux appartenant à la commune de Courchevel ne pouvaient cesser d’être toujours affectés à l’usage du public et comportaient des talus de protection et de soutènement de nature à les rendre indissociables du domaine public routier empêchait-elle ou non leur désaffectation effective, justifiant que celle-ci intervienne en même temps que leur déclassement ?
Le déclassement ne vaut pas, par lui-même, désaffectation
Le Conseil d’État répond par la négative, rappelant la distinction entre désaffectation et déclassement.
Avec fermeté, les Juges du Palais Royal ont censuré l’arrêt de la Cour en jugeant qu’« une personne publique ne peut légalement procéder au déclassement d’un bien faisant partie de son domaine public que si, à la date de ce déclassement, ce bien a cessé d’être affecté à un service public ou à l’usage direct du public ».
Ils ont en outre rappelé que cette désaffectation peut résulter, soit d’une situation de fait, « tenant à ce que le bien n’est plus matériellement mis à l’usage direct du public ou utilisé pour l’exercice d’un service public », soit d’un acte « ayant eu pour objet ou pour effet de supprimer cette affectation ».
Le Conseil d’État exclut donc une troisième voie qui consisterait à admettre – par pure convenance – que l’acte de déclassement puisse produire la désaffectation qu’il est censé constater, ce qui reviendrait à vider de sa substance l’exigence légale ; la désaffectation est la condition préalable du déclassement, non sa conséquence.
Ainsi, l’orthodoxie juridique est rétablie.
Cette solution s’applique au domaine public routier
Le Conseil d’État met ainsi fin à ce qu’il a pu être considéré comme étant une « exception routière » en précisant tout aussi fermement que « ces règles s’appliquent au déclassement d’un bien d’une personne publique faisant partie du domaine public routier (…) ».
Il est vrai, le Conseil d’État, à deux reprises au moins – y compris postérieurement à l’entrée en vigueur, le 1er juillet 2006, du Code général de la propriété des personnes publiques – a jugé légal le déclassement d’une voie communale, au motif que l’éventuel maintien de l’affectation à l’usage du public « est sans influence sur la légalité de l’arrêté attaqué, une décision de déclassement portant par elle-même désaffectation » (CE, 9 juillet 1997, précité – CE, 19 décembre 2018, n° 407707).
Or, pourtant, en dépit de trop nombreuses transpositions par les juridictions du fond (CAA de Lyon, 17 mars 2011, n° 09LY00719 ; CAA de Bordeaux, 6 juin 2019, n° 17BX01857 ; CAA de Nantes, 12 octobre 2015, n° 14NT00586), il fallait y voir, selon Gilles Pellissier, en 1997 déjà, un « arrêt d’espèce ». « En effet, cette solution s’explique par la particularité propre à la voirie publique, de laquelle il est difficile d’empêcher tout usage de fait par le public. L’exigence stricte d’une désaffectation de fait aurait pour conséquence de rendre impossible toute gestion de ces biens Dans ces circonstances particulières, le déclassement peut valoir désaffectation, l’utilisation en fait ne révélant pas une affectation à l’usage du public. En raison de ces spécificités, cette jurisprudence ne saurait être étendue aux autres biens qui appartiennent au domaine public parce qu’ils sont affectés à un service public ou à l’usage du public et spécialement aménagés à cet effet » (G. Pellissier, Pas de déclassement d’un bien sans désaffectation de fait, comm. sur CAA de Versailles, 23 mars 2006, Cne Chesnay, n° 05VE00070, Collectiv. territ. Intercomm., 1er mai 2006, n° 5, comm. 80).
Désormais la règle ne souffre plus aucune exception : pour toutes les dépendances du domaine public, y compris du domaine public routier, le déclassement d’un bien ne peut intervenir qu’une fois la désaffectation de celui-ci effective. Concrètement, il appartient au Juge administratif de s’assurer de la désaffectation effective des voies publiques, ce qui suppose d’examiner la situation réelle des talus et emprises en cause (procès-verbal, arrêté constatant la désaffectation, etc.).
Enfin, il reste à préciser que l’arrêt ne remet pas en cause la technique dérogatoire admise par le Code général de la propriété des personnes publiques du déclassement par anticipation (art. L. 2141-2 CGPPP), largement utilisée dans les opérations de vente associant collectivités territoriales et opérateurs privés. Dans cette hypothèse, le déclassement peut être prononcé avant même que la désaffectation soit intervenue, dès lors que celle-ci a été décidée, alors que les nécessités du service public justifient que la désaffectation effective ne prenne effet que dans un délai fixé par l’acte de déclassement lui-même.
Julie Gueutier, Avocat, HMS Avocats
