Dans le cadre de la politique de lutte contre le changement climatique, de réduction des dépenses énergétiques et d’amélioration du confort des bâtiments, le législateur a défini, à l’article 3 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement1, une obligation de réaliser des travaux d’amélioration de la performance énergétique dans les bâtiments existants à usage tertiaire ou dans lesquels s’exerce une activité de service public, dans un délai de huit ans à compter du 1er janvier 2012.
L’article 17 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a prolongé cette obligation de rénovation par périodes de dix ans à partir de 2020 et jusqu’en 2050, en l’assortissant d’un niveau de performance à atteindre renforcé chaque décennie, afin que le parc global concerné vise à réduire ses consommations d’énergie finale d’au moins 60 % en 2050 par rapport à 2010.
Sur cette base législative, le gouvernement a édicté un décret n° 2017-918 du 9 mai 2017 relatif aux obligations d’amélioration de la performance énergétique dans les bâtiments existants à usage tertiaire, qui a toutefois été suspendu en 2017, puis annulé en 2018 par le Conseil d’État2.
L’article 175 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique a modifié les dispositions de l’article L. 111-10-3 du Code de la construction et de l’habitation, en imposant, pour les bâtiments à usage tertiaire existants à la date de sa publication3, la mise en œuvre d’actions de réduction de la consommation d’énergie finale afin de réduire cette consommation d’au moins 40 % en 2030, 50 % en 2040 et 60 % en 2050.
L’entrée en vigueur de ces nouvelles dispositions législatives a été subordonnée à la publication d’un décret en Conseil d’État pris pour leur application.
Tel est l’objet du décret n° 2019-771 du 23 juillet 2019 relatif aux obligations d’actions de réduction de la consommation d’énergie finale dans les bâtiments à usage tertiaire, dit « décret tertiaire », qui est entré en vigueur le 1er octobre 20194 et qui doit être précisé par un arrêté ministériel dont la parution est attendue prochainement5.
Le champ d’application des obligations d’actions de réduction de la consommation d’énergie finale
Les dispositions de l’article L. 111-10-3 du Code de la construction et de l’habitation et de son décret d’application concernent un très large public constitué des propriétaires et occupants de bâtiments à usage tertiaire privé, des collectivités locales, des services de l’État, des professionnels du bâtiments, des maîtres d’ouvrage et maîtres d’œuvre, des bureaux d’études thermiques, des sociétés d’exploitation, ainsi que des gestionnaires immobiliers ou de réseaux de distribution d’énergie.
Le champ d’application des obligations d’actions de réduction de la consommation d’énergie finale est déterminé à l’article R. 131-38 du même Code et vise tout bâtiment, toutes parties d’un bâtiment ou tout ensemble de bâtiments, privés ou publics, qui accueillent des activités tertiaires marchandes ou non marchandes, sur une surface de plancher supérieure ou égale à 1 000 m2 6.
Dans le cas où des activités tertiaires initialement hébergées cessent, les propriétaires et preneurs à bail, qui continuent à y exercer des activités de telle nature restent assujettis à ces obligations, même si les surfaces cumulées hébergeant ces activités tertiaires sont inférieures au seuil de 1 000 m2.
Échappent néanmoins à ce dispositif les propriétaires et les preneurs à bail des constructions ayant donné lieu à un permis de construire précaire, des bâtiments destinés au culte ou dans lesquels est exercée une activité opérationnelle à des fins de défense, de sécurité civile ou de sûreté intérieure du territoire.
La détermination des objectifs de réduction de la consommation d’énergie finale
Le I de l’article L. 111-10-3 du Code de la construction et de l’habitation impose aux bâtiments concernés d’atteindre, pour chacune des années 2030, 2040 et 2050, les objectifs suivants :
- soit un niveau de consommation d’énergie finale réduit, respectivement, de 40 %, 50 % et 60 % par rapport à une consommation énergétique de référence ne pouvant être antérieure à 2010 (1°) ;
- soit un niveau de consommation d’énergie finale fixé en valeur absolue, en fonction de la consommation énergétique des bâtiments nouveaux de leur catégorie (2°).
Le « décret tertiaire » apporte des précisions sur la détermination de ces deux séries d’objectifs7.
La consommation énergétique de référence correspond à la consommation d’énergie finale du bâtiment concerné, constatée pour une année pleine d’exploitation et ajustée en fonction des variations climatiques selon une méthode qui doit être définie dans l’arrêté ministériel à venir8.
Le niveau de consommation d’énergie finale du bâtiment, fixé en valeur absolue en fonction de la consommation énergétique des bâtiments nouveaux de la même catégorie, sera également déterminé par l’arrêté ministériel d’application, pour chaque échéance de 2030, 2040 et 2050, sur la base d’indicateurs d’intensité d’usage de référence spécifiques pour chaque catégorie d’activités ajustés en fonction des conditions climatiques de référence.
Pour atteindre ses objectifs, les actions à mener peuvent porter sur la performance énergétique des bâtiments, l’installation d’équipements performants et de dispositifs de contrôle et de gestion active de ces équipements, les modalités d’exploitation des équipements ou encore l’adaptation des locaux à un usage économe en énergie et le comportement des occupants .
La modulation des objectifs de réduction de la consommation d’énergie finale
L’article 175 de la loi Élan prévoit que ces objectifs peuvent être modulés en fonction :
- de contraintes techniques, architecturales ou patrimoniales relatives aux bâtiments concernés ;
- d’un changement de l’activité exercée dans ces bâtiments ou du volume de cette activité ;
- de coûts manifestement disproportionnés des actions à mener par rapport aux avantages attendus en termes de consommation d’énergie finale.
L’article R. 131-40 du Code de la construction et de l’habitation, dans sa rédaction résultant du décret tertiaire, précise les hypothèses dans lesquelles la modulation peut intervenir. Celle-ci peut notamment être mise en œuvre lorsque certaines actions susceptibles de contribuer à l’atteinte de l’objectif :
- font courir un risque de pathologie du bâti, affectant notamment les structures ou le clos couvert du bâtiment ;
- ou entraînent des modifications importantes de l’état des parties extérieures ou des éléments d’architecture et de décoration de la construction, en contradiction avec les règles et les prescriptions prévues par exemple pour les monuments historiques classés ou inscrits, les sites patrimoniaux remarquables ou encore les sites inscrits ou classés ;
- ou ne sont pas conformes à toutes autres servitudes relatives au droit des sols, au droit de propriété, à la sécurité des biens et des personnes ou à l’aspect des façades et à leur implantation.
Les conditions de mise en œuvre de la modulation seront précisées dans l’arrêté ministériel, lequel définira également le contenu et les modalités d’établissement du dossier technique et de l’étude énergétique devant être fournis par le propriétaire ou le preneur de bail pour justifier des modulations.
La mise en place d’une plateforme informatique de recueil et de suivi de la réduction de la consommation d’énergie finale
Le II de l’article L. 111-10-3 du Code de la construction et de l’habitation impose aux propriétaires et preneurs à bail assujettis de communiquer à une plateforme informatique les données de consommation d’énergie des bâtiments concernés, afin d’assurer le suivi du respect de leur obligation de réduction de la consommation d’énergie finale.
Les modalités de mise en place de cette plateforme informatique et les conditions de transmission des données sont définies par le décret tertiaire qui renvoie, pour certains aspects, au futur arrêté tertiaire.
À ce titre, l’article R. 131-41 du même Code prévoit que la plateforme numérique est mise en place par l’État ou, sous son contrôle, par un opérateur désigné par un arrêté des ministres chargés de la Construction et de l’énergie, qui sera l’Ademe10.
Il énonce aussi les données devant être communiquées, au plus tard le 30 septembre de chaque année à partir de 2021, sur cette plateforme par les propriétaires et preneurs à bail ; étant précisé que la déclaration annuelle donne lieu à l’émission, par la plateforme numérique, d’une attestation numérique annuelle, dont le modèle figurera dans l’arrêté tertiaire.
Le mécanisme d’information, de vérification et de contrôle du respect de l’obligation de réduction des consommations d’énergie et le dispositif de sanctions administratives
L’évaluation du respect de l’obligation de réduction doit être annexée, à titre d’information, à la promesse ou au compromis de vente et, à défaut, à l’acte authentique de vente en cas de vente du bâtiment, ou au contrat de bail en cas de location11.
Le décret tertiaire prévoit en outre que les consommations d’énergie finale au cours des trois années écoulées et les objectifs de consommation passés et à atteindre doivent être publiés, sur la base de l’attestation numérique annuelle, par voie d’affichage ou par tout autre moyen pertinent au regard de l’activité tertiaire, à un endroit visible et facilement accessible des personnels et éventuellement du public concernés pour permettre un accès aisé à l’information12.
Le gestionnaire de la plateforme numérique vérifie, au plus tard les 31 décembre 2031, 2041 et 2051, que les objectifs fixés ont été atteints par l’ensemble des assujettis à l’obligation de réduction des consommations d’énergie13.
Enfin, le décret tertiaire confère à l’autorité préfectorale un pouvoir de contrôle et de sanction en cas de non-respect de l’obligation de déclaration annuelle et de l’un des objectifs de réduction de la consommation d’énergie finale14.
En cas d’échec de la mise en demeure du propriétaire ou du preneur à bail de respecter ses obligations, le préfet publie, sur un site internet des services de l’État, un document retraçant les mises en demeures restées sans effet. Il peut également prononcer une amende administrative au plus égale à 1 500 euros pour les personnes physiques et à 7 500 euros pour les personnes morales.
Donatien de Bailliencourt, Avocat, HMS Avocats
1. L’article 3 de la loi du 12 juillet 2010 a été codifié à l’article L. 111-10-3 du Code de la construction et de l’habitation.
2. CE, 11 juillet 2017, Les associations Le Conseil du Commerce de France, PERIFEM et l’Union des métiers et des industries de l’hôtellerie, req. n° 411578 ; CE, 18 juin 2018, Les associations Le Conseil du Commerce de France, PERIFEM et l’Union des métiers et des industries de l’hôtellerie, req. n° 411583.
3. La loi Élan du 23 novembre 2018 a été publiée au JORF du 24 novembre 2018.
4. Le décret tertiaire a été publié au JORF du 25 juillet 2019. Ses dispositions sont codifiées aux articles R. 131-38 et suivants du Code de la construction et de l’habitation.
5. Lors d’un point de presse qui s’est tenu le 18 novembre 2019 sur le plan de rénovation énergétique du parc tertiaire français, le ministre du Logement a annoncé la parution de cet arrêté d’application au cours du mois de janvier ou février 2020.
6. La surface de plancher s’entend au sens de l’article R. 111-22 du Code de l’urbanisme comme « la somme des surfaces de plancher de chaque niveau clos et couvert d’une construction, calculée à partir du nu intérieur des façades après déduction : 1° Des surfaces correspondant à l’épaisseur des murs entourant les embrasures des portes et fenêtres donnant sur l’extérieur ; 2° Des vides et des trémies afférentes aux escaliers et ascenseurs ; 3° Des surfaces de plancher d’une hauteur sous plafond inférieure ou égale à 1,80 mètre ; 4° Des surfaces de plancher aménagées en vue du stationnement des véhicules motorisés ou non, y compris les rampes d’accès et les aires de manœuvres ; 5° Des surfaces de plancher des combles non aménageables pour l’habitation ou pour des activités à caractère professionnel, artisanal, industriel ou commercial ; 6° Des surfaces de plancher des locaux techniques nécessaires au fonctionnement d’un groupe de bâtiments ou d’un immeuble autre qu’une maison individuelle au sens de l’article L. 231-1 du Code de la construction et de l’habitation, y compris les locaux de stockage des déchets ; 7° Des surfaces de plancher des caves ou des celliers, annexes à des logements, dès lors que ces locaux sont desservis uniquement par une partie commune ; 8° D’une surface égale à 10 % des surfaces de plancher affectées à l’habitation telles qu’elles résultent le cas échéant de l’application des alinéas précédents, dès lors que les logements sont desservis par des parties communes intérieures ».
7. I de l’article R. 131-39 du Code de la construction et de l’habitation.
8. Le projet d’arrêté « tertiaire », dans une version du 7 octobre 2019, prévoit notamment à son article 3 que la consommation énergétique de référence est établie à partir des factures et des données de consommation mesurées ou affectées, des différents types d’énergie consommés pour les besoins de fonctionnement des activités tertiaires au sein du bâtiment concerné pour l’année de référence, laquelle comporte douze mois consécutifs.
9. II de l’article R. 131-39 du Code de la construction et de l’habitation.
10. L’article 12 du projet d’arrêté tertiaire, dans sa rédaction datée du 7 octobre 2019, désigne l’Ademe comme autorité compétente chargée d’organiser la mise en place de la plateforme numérique de recueil et de suivi des consommations d’énergie visée à l’article R. 131-41 et dénommée « Observatoire de la Performance Énergétique, de la Rénovation et des Actions du Tertiaire » (OPERAT).
11. II de l’article L. 111-10-3 du Code de la construction et de l’habitation.
12. Article R. 131-43 du Code de la construction et de l’habitation.
13. Article R. 131-42 du Code de la construction et de l’habitation.
14. Article R. 131-44 du Code de la construction et de l’habitation.
