Parmi la centaine d’articles composant le volet « se loger » de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 dite Climat et Résilience, l’objectif d’absence de toute artificialisation nette des sols (ZAN) pour 2050 est clairement affirmé à l’article 194.
Pour l’atteindre, une trajectoire progressive de réduction de la consommation des sols devra être déclinée territorialement par les documents de planification et d’urbanisme, avec comme « chefs de file » les documents de planification régionaux (notamment le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires, dit « SRADDET »).
Pour donner corps à la loi, deux décrets d’application publiés le 29 avril 2022 sont venus préciser le contenu du SRADDET qui est l’un des documents pivots dans la mise en œuvre du « ZAN », ainsi que la nomenclature de l’artificialisation des sols (cf. décrets n° 2022-762 et n° 2022-763).
Mais dès leur publication, ces décrets ont suscité de vives critiques tenant notamment aux difficultés juridiques et pratiques de leur mise en œuvre, ce qui a notamment conduit l’association des Maires de France à contester leur légalité devant le Conseil d’État (recours toujours pendants).
Le 14 décembre 2022, une proposition de loi d’initiative sénatoriale visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de « zéro artificialisation nette » au cœur des territoires a été déposée par plusieurs sénateurs. Après adoption en première lecture par le Sénat le 16 mars dernier, le texte vient d’être transmis à l’Assemblée nationale qui l’examinera dans le courant de ce mois.
C’est dans ce contexte « dense » que le Gouvernement a soumis le 13 juin dernier – et jusqu’au 4 juillet prochain – deux projets de décret d’application à la consultation publique, lesquels « ajustent et complètent » les dispositifs précédents.
1. Une clarification bienvenue pour la mise en œuvre de la territorialisation des objectifs de réduction de la consommation des sols par le SRADDET
Le projet de décret « relatif à la mise en œuvre de la territorialisation des objectifs de gestion économe de l’espace et de lutte contre l’artificialisation des sols » (NOR : TREL2315292D) réajuste la méthode de déclinaison des objectifs territoriaux par le SRADDET.
Les critères permettant de définir et décliner territorialement les objectifs en matière de gestion économe de l’espace et de lutte contre l’artificialisation des sols, contenus dans le rapport d’objectifs du SRADDET, sont renforcés par la prise en considération des efforts de réduction déjà réalisés et des particularités locales (zones littorales et montagnes, risques naturels, relocalisation rendue nécessaire par le phénomène du recul du trait de côte).
Le contenu du fascicule des règles du SRADDET relatif au ZAN est également réajusté. La définition de règles différenciées permettant la déclinaison des objectifs entre les parties du territoire régional identifiées ne semble constituer désormais qu’une simple faculté et, pour « ne pas conduire à contraindre de façon excessive les documents infrarégionaux » et « adopter une approche plus proportionnée et qualitative du rôle de la région », la fixation obligatoire d’une cible chiffrée d’artificialisation, toutes les dix années à l’échelle infrarégionale, est quant à elle supprimée (cf. rapport de présentation, p. 2).
En effet, les règles générales du fascicule du SRADDET s’appliquent dans un rapport de compatibilité aux documents d’urbanisme inférieurs contrairement aux objectifs du SRADDET qui s’appliquent dans un rapport de prise en compte de ceux-ci .
Toujours en lien avec la proposition de loi actuellement en cours d’examen, le projet de décret apporte de surcroît des garanties : d’abord aux communes rurales (peu denses à très peu denses au sens de l’Insee) qui ne pourront, à condition d’être dotées d’un plan local d’urbanisme ou d’un document en tenant lieu, se voir priver d’« une surface minimale de développement » dont le seuil est toujours débattu (1 ha ou 1 %) ; ensuite aux communes exposées au recul du trait de côte et figurant sur la liste des communes particulièrement vulnérables, avec la prise en compte des surfaces nécessaires à leur recomposition spatiale.
Enfin, les critères des projets d’aménagements, d’infrastructures et d’équipements publics ou d’activités économiques, pour lesquels la consommation ou l’artificialisation des sols sont mutualisées à l’échelle régionale, sont réduits à celui de l’envergure régionale – la condition tenant à l’intérêt général majeur est supprimée.
La liste de ces projets d’envergure régionale est communiquée pour avis aux différentes personnes publiques concernées (établissement SCoT, EPCI compétents en PLU, maires, président du conseil départemental), préalablement à l’arrêt du SRADDET.
2. La nouvelle nomenclature de l’artificialisation proposée par le projet de décret apporte certaines précisions et fixe les seuils tant attendus
Le projet de décret (NOR : TREL2307502D) relatif à l’évaluation et au suivi de l’artificialisation des sols précise la nomenclature créée et annexée à l’article R. 101-1 du Code de l’urbanisme par le décret d’application n° 2022-763 du 29 avril 2022.
Pourront être considérées comme des surfaces non artificialisées au sens de la nomenclature, les surfaces dont les sols sont végétalisés et à usage de parc ou de jardin public ou sur lesquelles sont implantées des installations de production d’énergie solaire photovoltaïque qui respectent les critères qui seront fixés par un décret à venir. Il s’agit notamment des installations agrivoltaïques ou celles compatibles avec l’exercice d’une activité agricole qui, pour le principal, devront s’implanter sur des sols réputés incultes ou non exploités depuis une durée minimale, et dont les périmètres seront au préalable définis, par arrêté préfectoral, au sein d’un document cadre.
Les seuils de référence à partir desquels pourront être qualifiées les surfaces artificialisées – indispensables pour concrétiser la méthode de calcul de l’artificialisation des sols applicable à partir de 2031 – sont eux aussi précisés. Il s’agit de 50 m2 pour le bâti et 2 500 m2 pour les autres catégories de surface.
Le projet de décret répond également à la question – qui a fait couler tant d’encre – du traitement des « jardins », lesquels seraient considérés comme de la surface artificialisée s’ils ont une emprise supérieure ou égale à 2 500 m2 et sont couverts par une végétation herbacée avec moins de 25 % de couvert végétal arboré. Au contraire, l’existence d’une végétation herbacée sur une emprise supérieure ou égale à 2 500 m2, avec plus de 25 % de couvert végétal arboré, entraînerait la qualification de surface non artificialisée.
N’oublions pas que le projet de décret modifie l’article L. 2231-1 du Code général des collectivités territoriales relatif à l’obligation, pour le maire, d’établir un rapport tous les trois ans pour présenter le rythme d’artificialisation sur son territoire et rendre compte de l’atteinte des objectifs fixés en termes de réduction de l’artificialisation, en apportant des précisions sur les indicateurs et les données à y faire figurer.
Perrine Bosc, Avocat, Fanny Clerc, Avocat associé senior et Pierrick Raude, Avocat associé senior du cabinet Rivière
