Le 4 juillet 2018, le gouvernement a d’abord présenté un « plan biodiversité », qui fixait un objectif « zéro artificialisation nette » (ZAN) et préconisait de « freiner l’artificialisation brute ». Un an plus tard, une instruction du ministère de l’Environnement du 29 juillet 2019 appelait ensuite au « renforcement de la mobilisation de l’État local pour porter les enjeux de lutte contre l’artificialisation des sols, appliquer les dernières mesures législatives prises en la matière et mobiliser les acteurs locaux »². Puis, la Convention pour le climat a fait la proposition suivante : « Sans attendre leur traduction législative et réglementaire, une action déterminée peut être immédiatement menée, plus spécifiquement sur l’aménagement commercial », indique la circulaire. Et d’estimer que « la lutte contre l’artificialisation des sols est un des objectifs assignés à l’aménagement commercial : les projets, pour être autorisés, ne doivent pas compromettre cet impératif »³. Enfin, le Premier ministre a pris une circulaire le 24 août 2020 pour rappeler aux préfets leur rôle dans les commissions départementales d’aménagement commercial (CDAC) (1) et dans la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) (2).

1. Le rappel du rôle du préfet au sein de la CDAC

Premièrement, la circulaire du 24 août 2020 rappelle aux préfets qu’en « qualité de président de la CDAC, vous disposez d’un pouvoir d’intervention, avant la décision ou l’avis, pour rappeler les enjeux, objectifs légaux et critères d’appréciation, et, une fois l’avis ou la décision rendu, pour exercer un recours, administratif ou contentieux. C’est en cette seconde qualité, que vous est adressée la présente circulaire »⁴.

Deuxièmement, à propos de la faculté pour le préfet de solliciter la Chambre d’agriculture, la circulaire du 24 août 2020 souligne qu’il « appartient ensuite au préfet d’en rapporter le contenu en séance, afin de compléter opportunément l’information de la commission (CDAC). Nous vous demandons de vous appuyer systématiquement sur l’analyse de la consommation des terres agricoles et d’user de cette faculté de saisine dans ce but. […] En séance, en même temps que vous rappelez les règles de déontologie et de conflits d’intérêts, vous devez insister auprès des membres de la commission sur les enjeux de la lutte contre l’artificialisation des sols et rappeler les critères liés à une gestion économe de l’espace figurant dans la loi, ainsi que le préambule de la Charte de l’environnement »⁵.

Ces éléments rappellent l’objectif du gouvernement de lutter contre l’artificialisation des sols. La circulaire rappelle les objectifs assignés à l’aménagement commercial et le rôle des préfets qui doivent s’assurer que les projets ne peuvent être autorisés que s’ils ne compromettent pas cet impératif.

2. Le rappel du rôle du préfet au sein de la CNAC

Après avoir souligné, qu’aucun recours contentieux d’un préfet n’est recensé contre une décision de la CNAC, ou contre un arrêté de permis de construire valant AEC (PC/AEC) en raison de l’avis favorable de la CNAC, la circulaire rappelle d’une part que : « même s’il n’a pas saisi lui-même la CNAC, contre la  décision ou l’avis de la CDAC, le préfet peut agir au contentieux contre la décision ou l’avis de la CNAC. La loi Élan est ainsi venue renforcer les prérogatives du représentant de l’État dans le département à tous les échelons de la procédure d’AEC : avant et pendant l’instruction de la demande d’AEC, puis avant l’ouverture et pendant l’exploitation de l’équipement commercial autorisé. Votre rôle vis-à-vis de la CNAC n’en est que plus important : vous êtes les garants de l’application des politiques publiques et du respect des objectifs ainsi définis sur l’ensemble du territoire national »⁶.

D’autre part, la circulaire ajoute qu’il est demandé aux préfets : « de saisir la Commission nationale d’aménagement commercial chaque fois que la création d’un nouvel équipement commercial ou une extension est autorisée en CDAC alors que le projet ne vous semble pas respecter, l’objectif de « zéro artificialisation », faute notamment d’une consommation économe de l’espace ou en raison de l’imperméabilisation des sols qu’il génère »⁷. Les services de la Direction générale des entreprises (DGE) et ceux de la Direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN) se tiennent également à la disposition des préfets, au titre de leurs attributions respectives, pour leur apporter tout élément d’information complémentaire dont ils auraient besoin.

Enfin, il est demandé aux préfets d’informer régulièrement ces deux directions des mesures qu’ils ont prises, des recours qu’ils ont exercés, des dossiers nécessitant selon eux une attention particulière lors de l’instruction réalisée par le secrétariat de la CNAC et leur signaler les difficultés qu’ils pourraient rencontrer. Enfin, il est demandé au préfet de transmettre à ces deux directions un bilan statistique trimestriel.

Cette circulaire s’inscrit dans l’objectif du gouvernement de lutter contre l’artificialisation des sols rappelés par la Convention citoyenne pour le climat. Néanmoins, ce texte peut paraître contraignant pour les élus locaux, comme cela avait été le cas pour la circulaire du 29 juillet 2019. Le dialogue s’avérera nécessaire pour concilier l’impératif de développements économiques locaux avec cette préoccupation environnementale.

Dominique Volut, Avocat au barreau de Paris, Docteur en droit public

^1. Circulaire n° 620-SG du 24 août 2020 sur le rôle des préfets en matière d’aménagement commercial dans le cadre de la lutte contre l’artificialisation.

^2. Instruction du gouvernement du 29 juillet 2019 relative à l’engagement de l’État en faveur d’une gestion économe de l’espace, NOR : LOGL1918090J.

^3. Convention Citoyenne pour le climat (dernière consultation le 16 septembre 2020).

^4. Op. Cit. Circulaire n° 620-SG du 24 août 2020.

⁵ Ibidem.

⁶ Ibidem.

⁷ Ibidem.

Auteur :

Dominique Volut

Avocat au barreau de Paris, Docteur en droit public