L'analyse des spécialistes

Rupture conventionnelle dans la fonction publique: les précisions de la décision n°2020-860 QPC

Fonction publique

En rappelant que la rupture conventionnelle « ne peut être imposée par l’une ou l’autre des parties », dans sa décision n° 2020-860 QPC, le Conseil constitutionnel souligne la nature contractuelle de cette procédure et affirme que tout fonctionnaire peut alors être assisté par l’organisation syndicale de son choix, qu’elle soit représentative ou non.

Deux syndicats d’enseignants ont déposé un recours pour excès de pouvoir contre le décret n° 2019-1593 du 31 décembre 2019. Celui-ci avait été pris pour l’application du dixième alinéa de l’article 72 de la loi du 6 août 2019, applicable aux fonctionnaires du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2025.  Par sa décision du 15 juillet 2020, le Conseil d’État a renvoyé une question au Conseil constitutionnel qui portait sur la constitutionnalité du dixième alinéa de l’article 721 en ce qu’il exclut qu’un fonctionnaire puisse choisir un conseiller désigné par un syndicat non représentatif.  Selon le Conseil d’État, « le moyen tiré de ce que [ces dispositions] méconnaîtraient les droits et libertés garantis par la Constitution, notamment le principe d’égalité et les droits proclamés au sixième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, soulève une question qui peut être regardée comme présentant un caractère sérieux »2. Les syndicats requérants reprochaient au dixième alinéa de l’article 72 d’interdire aux organisations syndicales non représentatives la possibilité d’assister un fonctionnaire au cours d’une procédure de rupture conventionnelle. Selon les requérants, cette disposition précitée méconnaissait d’une part le principe d’égalité devant la loi. D’autre part, cette disposition méconnaissait la liberté syndicale, la liberté personnelle, la garantie des droits, la liberté contractuelle, la liberté d’entreprendre des syndicats et des principes de pluralisme syndical et de libre concurrence entre syndicats.

Dans une décision 2020-860 QPC du 15 octobre 20203, le Conseil constitutionnel a déclaré inconstitutionnel le dixième de l’article 72 de la loi du 6 août 2019. Ainsi, durant la procédure de rupture conventionnelle, un fonctionnaire peut choisir d’être assisté par toute organisation syndicale, représentative ou non (1). Néanmoins, le décret n° 2019-1593 du 31 décembre 2019 relatif à la procédure de rupture conventionnelle dans la fonction publique ouvrait déjà cette possibilité. La décision n° 2020-860 QPC permet de réaffirmer la nature contractuelle de la procédure de rupture conventionnelle (2).

1. La liberté pour tout agent public de choisir toute organisation syndicale pour l’assister durant une procédure de rupture conventionnelle

Le Conseil constitutionnel a opéré un contrôle des dispositions contestées au regard du principe d’égalité défini dans l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 17894. Après avoir rappelé la portée de l’article 72 de la loi du 6 août 2019, le Conseil constitutionnel estime que la possibilité pour un fonctionnaire de se faire assister par un conseiller désigné par une organisation syndicale représentative de son choix est contraire au principe d’égalité devant la loi. Cette disposition établit une « différence de traitement entre ces organisations et les organisations syndicales non représentatives ». Le Conseil constitutionnel estime qu’elle est contraire au principe d’égalité car « le caractère représentatif ou non d’un syndicat ne détermine pas la  capacité du conseiller qu’il a désigné à assurer l’assistance du fonctionnaire dans ce cadre. Dès lors, la différence de traitement est sans rapport avec l’objet de la loi ». Le Conseil constitutionnel conclut que : « le mot « représentative » figurant au dixième alinéa du paragraphe I de l’article 72 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique est contraire à la Constitution ».

2. La nature contractuelle réaffirmée de la procédure de rupture conventionnelle

Pour réussir une procédure de rupture conventionnelle, il est nécessaire que les deux parties se sentent en confiance pour qu’elle se déroule dans un climat serein et apaisé. Pour cela, l’agent public doit disposer d’une certaine liberté pour choisir un conseiller syndical de confiance de manière à être un acteur de la procédure, conscient de tous les enjeux d’une telle procédure.

Le décret n° 2019-1593 du 31 décembre 2019 relatif à la procédure de rupture conventionnelle dans la fonction publique avait déjà ouvert cette possibilité pour tout agent public de se faire assister par un conseiller syndical de son choix. En effet, le décret prévoyait dans les trois versants de la fonction publique que l’agent public pouvait « se faire assister par un conseiller désigné par une organisation syndicale représentative de son choix »5. Néanmoins, « à défaut de représentant du personnel relevant d’organisations syndicales représentatives […], le fonctionnaire (ou l’agent) peut se faire assister par un conseiller syndical de son choix »6. Dès la fin de l’année 2019, le pouvoir réglementaire avait déjà pris ses distances par rapport à la loi en ouvrant la possibilité pour tout agent public de saisir un conseiller syndical de son choix, s’il ne trouvait pas de conseillers désignés par un syndicat représentatif. Le décret a été rédigé de manière à ce que si un agent public connait des difficultés (discrimination, harcèlement) à l’issue d’une procédure de rupture conventionnelle qui n’a pas abouti, le conseiller syndical pourra le défendre et alerter les instances compétentes. Avec cette décision n° 2020-860 QPC, les conditions posées par le décret disparaissent. Désormais, lors d’une rupture conventionnelle, tout agent public peut choisir d’être assisté par toute organisation syndicale, représentative ou pas.

La rupture conventionnelle repose sur la co-construction de la sortie de la fonction publique d’un agent. La rupture conventionnelle ne peut pas être imposée par l’employeur public pour se débarrasser d’un agent. La rupture conventionnelle ne vaut pas non-plus démission lorsqu’elle est initiée par l’agent public et refusée par l’employeur public. Il est nécessaire pour les employeurs publics, comme pour les agents de ne pas attendre la procédure de rupture conventionnelle pour entamer le dialogue. L’entretien d’évaluation professionnelle apparaît comme un moment charnière pour que chacun puisse mieux anticiper les attentes des autres et faire en sorte que la demande de rupture conventionnelle ne soit pas perçue comme un ultimatum de part et d’autre.

 

Dominique Volut, Avocat au barreau de Paris, Docteur en droit public


1. Art. 72 al. 10 de la loi du 6 août 2019 : « Durant la procédure de rupture conventionnelle, le fonctionnaire peut se faire assister par un conseiller désigné par une organisation syndicale représentative de son choix. »

2. CE n° 439031 et 439216 du 15 juillet 2020.

3. Décision n° 2020-860 QPC du 15 octobre 2020, Syndicat des agrégés de l’enseignement supérieur et autre, NOR : CSCX2027751S, JORF n° 0252 du 16 octobre 2020, Texte n°64.

4. Art. 6 de la DDHC : « la loi est l’expression de la volonté générale. Tous les citoyens ont droit de concourir personnellement ou par leurs représentants à sa formation. Elle doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse. Tous les citoyens, étant égaux à ses yeux, sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents. »

5. Art. 3, 10 et 11 du décret n° 2019-1593 du 31 décembre 2019.

6. Ibidem.

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