L'analyse des spécialistes

Les DGS entre transformation et statu quo

Statut

Le projet de loi de transformation de la fonction publique a consacré une large place aux directeurs généraux des services (DGS). Pourtant, malgré l’objectif visé de diversifier les profils par l’extension du recours aux contractuels dans les communes et les EPCI à fiscalité propre, la réforme n’a pas permis de clarifier les missions des DGS. Ce nouveau texte suscite deux types de tensions. D’une part, entre statutaires et contractuels puisque les premiers craignent des risques d’atteinte au statut de la fonction publique territoriale en raison de l’extension du recours aux seconds. D’autre part, les maires et les présidents d’EPCI n’ont pas accepté de transférer une partie de leurs compétences de gestion des personnels au profit des DGS.

Tensions entre DGS aux profils différents, tensions entre élus et DGS, en ce qui concerne la sphère d’action respective de chacun. Cette réforme a manqué à son objectif affiché de clarification et de simplification.

L’extension du recours aux contractuels pour exercer les missions de directeur général des services est-elle un risque d’atteinte au statut des fonctionnaires ? Le titre II du projet de loi est motivé pour permettre aux encadrants de « recourir au contrat, par dérogation au principe de l’occupation des emplois permanents par des fonctionnaires »1. Ce texte étend ainsi les possibilités offertes aux employeurs publics de recruter des contractuels afin qu’ils exercent un nombre plus important de fonctions jusqu’ici exercées par des fonctionnaires. Une grande partie des associations de directeurs généraux ont perçu cette réforme comme une menace par les fonctionnaires. L’article 53 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale définit en effet les directeurs généraux des services comme des emplois fonctionnels pouvant être pourvu par un détachement de « droit commun » (5 ans) à l’intérieur de la collectivité. Cela crée un principe de double carrière car un agent ne peut pas être titulaire d’un emploi de directeur général et une décharge de service met fin à ce détachement sur un emploi fonctionnel. Cet emploi fonctionnel repose sur le principe de confiance entre l’autorité territoriale et le directeur général des services (DGS). La création d’un emploi fonctionnel dans une commune ou un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) n’est possible qu’à partir de 2 000 habitants. Pourtant, les textes relatifs aux DGS souffrent d’un manque de définition précise du périmètre de l’emploi fonctionnel.

Une étude de juin 2013, menée par 6 élèves administrateurs territoriaux de la promotion Paul Éluard de l’INET, proposée par le Centre national de la Fonction Publique Territoriale (CNFPT) en partenariat avec L’Association des Directeurs Généraux de Grandes Collectivités, distinguait six figures de directeurs généraux des services (DGS) : « DGS ancré », « DGS pionnier », « DGS équilibriste », « DGS mercenaire », « DGS entrepreneur », « DGS focalisé », « DGS gestionnaire »2. Cette étude reste d’actualité car la réforme portant transformation de la fonction publique diversifie davantage les profils des DGS, tout en échouant à clarifier leurs compétences.

Des profils davantage diversifiés

En premier lieu, les emplois de DGS sont traditionnellement réservés aux fonctionnaires. Le DGS est par principe un agent placé en détachement auprès d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public3. Le détachement peut prendre fin à la demande de l’une des parties concernées : l’agent, la collectivité d’origine ou la collectivité d’accueil. S’il existe un emploi vacant correspondant au grade de l’intéressé, le fonctionnaire est obligatoirement réintégré dans son grade d’origine et affecté sur cet emploi. En cas d’absence d’emploi vacant dans la collectivité, l’agent dispose de trois options : le reclassement, le congé spécial, l’indemnité de licenciement4. Son choix s’imposera à la collectivité. Néanmoins, les contractuels peuvent aujourd’hui accéder à certains emplois de direction générale, parmi lesquels : les emplois de direction des services des régions et des départements ainsi que les emplois de directeur général des services (DGS) et des services techniques (DGST) des communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de plus de 80 000 habitants et les emplois de directeur général adjoint des services (DGAS) des communes et EPCI à fiscalité propre de plus de 150 000 habitants, en application de l’article 47 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

Les données du rapport annuel sur l’état de la fonction publique de 2018 rappellent pourtant que 18 % des 5,4 millions d’agents publics sont contractuels, soit près d’un agent public sur cinq5. La question d’une ouverture plus large de ces postes de direction à des contractuels s’était déjà posée à l’occasion de l’adoption de la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel. En effet, le Gouvernement a d’abord inséré trois amendements au projet de loi « avenir professionnel » lors de la première lecture à l’Assemblée nationale afin d’élargir l’ouverture des postes de directions générales de la fonction publique aux contractuels pour les postes de directions des communes et des EPCI de plus de 40 000 habitants. Or, dans une décision n° 2018-769 DC du 4 septembre 2018 (texte n° 2, Consid. n° 70 et 71), le Conseil constitutionnel a ensuite censuré cette disposition au motif que ces amendements ont été adoptés selon une procédure contraire à la Constitution. Plusieurs associations de DGS (SNDGCT, AATF, ADRHGCT en particulier) s’étaient prononcées en défaveur de cette mesure. Elles ont accueilli avec satisfaction la décision du Conseil constitutionnel.

En second lieu, dans son projet de transformation de la fonction publique, le Gouvernement a repris l’idée d’étendre le recours de recrutement d’agents contractuels pour occuper les emplois de directeur général des services, directeur général adjoint des services et directeur général des services techniques dans les communes et EPCI à fiscalité propre d’au moins 40 000 habitants. Le projet de loi de transformation de la fonction publique présenté par le Gouvernement le 13 février 2019, a de nouveau suscité le rejet d’une partie des associations de DGS. Ce texte étend, entre autre, les possibilités offertes aux autorités territoriales de recruter des contractuels pour les fonctions de direction dans les collectivités territoriales et leurs EPCI de plus de 40 000 habitants. Un décret ultérieur à l’adoption de la loi devra préciser la liste des emplois concernés et les modalités de sélection et d’emploi. La motivation du Gouvernement répond à « la volonté de diversifier les viviers de recrutement dans l’encadrement supérieur et dirigeant de la fonction publique, en ouvrant la possibilité de nommer des personnes n’ayant pas la qualité de fonctionnaire sur les emplois de direction de l’État, des collectivités territoriales et des établissements de la fonction publique hospitalière »6. Ce mode de recrutement soulevait un certain nombre de critiques, notamment au regard de l’égal accès aux emplois publics fondés sur le mérite.

Or, dans son avis du 21 mars 2019, le Conseil d’État estime que « le projet de loi ne modifie pas les dispositions de l’article 3 de la loi du 13 juillet 1983 et qu’ainsi, le Gouvernement n’entend pas remettre en cause le principe selon lequel, conformément à la conception française de la fonction publique, les emplois permanents de l’État, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics administratifs sont occupés par des fonctionnaires régis par un statut. Aucune décision du Conseil constitutionnel n’ayant conféré à ce principe une valeur constitutionnelle, il est loisible au législateur d’y déroger dès lors que, comme le prévoit le projet, ces recrutements devront se faire selon des procédures permettant de garantir le respect du principe d’égal accès aux emplois publics énoncé à l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. »7 Néanmoins, pendant le débat parlementaire, des garanties ont été apportés sur ce point puisque la commission mixte paritaire a retenu un article 6 avec la disposition suivante : « À l’exception des emplois supérieurs relevant du décret mentionné à l’article 25 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée, des emplois de directeur général des services mentionnés aux 1° et 2° de l’article 47 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée et des emplois relevant des 1° et 2° de l’article L. 6143-7-2 du Code de la santé publique, le recrutement d’agents contractuels pour pourvoir des emplois permanents est prononcé à l’issue d’une procédure permettant de garantir l’égal accès aux emplois publics. »8 L’enjeu étant d’éviter un certain arbitraire dans le recrutement des DGS. Néanmoins, les règles de recrutement restent floues et devraient être précisés par un décret pris en Conseil d’État.

En troisième lieu, cette extension du recours aux contractuels pour les fonctions de directions dans les collectivités d’au moins 40 000 habitants aura certainement pour conséquences de diversifier davantage les profils de DGS. Toutes les communes et leurs établissements publics, dont la population est inférieure au seuil de 40 000 habitants, resteront sous le régime du détachement, seuls des statutaires pourront accéder à ces emplois. Compte tenu du nombre important de collectivités de tailles médianes, ayant une population entre 40 000 et 80 000 habitants, l’extension du recours aux contractuels va faire émerger un nombre important de directeurs généraux aux profils diversifiés. Cela conduit à ouvrir cette nouvelle voie de recrutement à au moins 125 communes et 154 EPCI, portant potentiellement le nombre d’emplois ouverts de 1 522 à près de 270 0679. Le risque est grand de voir une concurrence pour l’accès à ces fonctions.

Cette réforme va forcément avoir des conséquences sur la définition de l’accès selon le mérite. Habituellement, réservé à des fonctionnaires ayant réussi un concours et obtenu un détachement, l’accès à ces fonctions devra être repensé et l’appréciation des qualités des directions devra être précisée pour départager les mérites entre des agents venus du secteur privé rompus à des fonctions de directions et des fonctionnaires ayant démontré dans leur carrière de cadres territoriaux de grandes qualités et un sens du service public, les rendant aptes et légitimes à organiser un service. La cohabitation entre contractuels et statutaires risque de se tendre davantage. Si la réforme n’acte pas le remplacement des statutaires par les contractuels pour ces emplois de directeurs généraux dans les collectivités de plus de 40 000 habitants, la réforme crée un ressenti désagréable pour les statutaires. L’élargissement du recours aux contractuels pour exercer les fonctions de DGS est perçu comme une menace par les fonctionnaires, avec un risque de césure entre les pratiques dans les petites collectivités inférieures à 40 000 habitants et celles qui sont supérieures à 40 000 habitants, rendant la mobilité moins aisée pour exercer la même fonction dans des collectivités de tailles différentes.

Cette diversification des profils pose encore davantage la question de l’unité des missions et de la légitimité des directeurs généraux. L’écart entre la portée de la réforme et le ressenti de malaise qu’elle génère chez les statutaires est un indicateur important des mécontentements manifestés par plusieurs associations de DGS. Celles-ci vivent cette réforme comme un risque d’accroître la précarité et le turnover important dans les collectivités. Par ailleurs, les débats législatifs ont également permis de soulever le débat de la clarification des missions des DGS, ainsi que de leur positionnement à côté des élus locaux.

Une clarification manquée des compétences

En premier lieu, le pouvoir très développé du président d’exécutif local nécessite une coordination entre son action politique au sein de l’assemblée délibérante et sa direction de l’administration. Le directeur de cabinet10 et le directeur général des services sont au cœur de son dispositif. Ils préparent les décisions et proposent des scénarios. En raison de l’ambiguïté des textes définissant leurs missions, leurs rôles peuvent d’ailleurs être assez proches selon les configurations. Les articles 47 et 53 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et le décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 ont principalement défini les grandes lignes du périmètre de missions du DGS. Le décret n° 87-1101 donne une liste de quelques missions. Néanmoins, la question de l’étendue des missions à exercer reste à chaque fois peu précise. Les missions aux contours très flous du DGS laissent place à une grande interprétation. Il en ressort un rôle assez imprécis de direction de l’ensemble des services de la collectivité territoriale et d’en coordonner l’organisation. Le pouvoir important de l’organe exécutif local est renforcé par le flou entretenu par le législateur et le pouvoir réglementaire dans l’absence de définition de missions précises du DGS et du directeur de Cabinet. L’organe exécutif apparaît comme le chef d’orchestre de ce trinôme de gouvernance. Les textes laissent au maire et au président de l’EPCI la possibilité de s’entourer de gens de confiance et de définir seul les contours des missions du DGS et du directeur de Cabinet pour gérer sa collectivité et pour mener son projet politique.

En second lieu, un amendement au projet de loi de transformation de la fonction publique a été déposé et validé le 16 mai 2019 par l’Assemblée nationale. Ledit amendement présenté par Mme Chalas, rapporteur sur le projet de loi, prévoit qu’un décret définira les fonctions exercées par les directeurs généraux des services dans la fonction publique territoriale. Cet amendement a pour objectif de clarifier le rôle dévolu aux directeurs généraux des services des collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale. Mme Chalas, en concertation menée avec plusieurs associations de dirigeants généraux des collectivités territoriales, a proposé la rédaction d’une disposition suivante qui permettrait de définir les missions des DGS : « Sous l’autorité et le contrôle de l’autorité territoriale, le directeur général des services des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, dirige et coordonne l’ensemble des services, prépare et exécute dans le cadre de la légalité, les délibérations, décisions et arrêtés de la collectivité ou de l’établissement. À cette fin, il conseille l’autorité territoriale, assure et coordonne les documents, études ou actes d’exécution au bénéfice des secrétaires élus ou des organes délibérants et des instances décisionnelles et consultatives de la collectivité ou de l’établissement. Il propose à l’exécutif la validation des évaluations professionnelles de l’ensemble des agents. Il est en outre chargé du pilotage des ressources humaines et de veiller à la bonne mise en œuvre du dialogue social. Hors les textes qui le prévoient expressément, un membre de la direction générale peut, à la demande de l’autorité territoriale, représenter la collectivité ou l’établissement sans voix délibérative, dans une instance où ils sont amenés à participer »11.

La mission confiée aux directeurs généraux de services des collectivités en matière de gestion des ressources humaine serait alors précisée. Non seulement, cette proposition permettrait de donner une consistance pour l’organisation des services dont les DGS ont la charge, mais cette proposition permettrait également de codifier un certain nombre de pratiques qui se sont développés dans les collectivités où les DGS ont de fait – et le plus souvent par délégation de signature et de compétence – des pouvoirs propres dans la gestion des ressources humaines12.

En troisième lieu, cet amendement avait comme mérite de préciser clairement le cadre des missions des DGS. Or, son accueil a été particulièrement défavorable par certaines associations d’élus, reprochant à ce texte de transférer aux directeurs généraux de services des collectivités un pouvoir exclusif de gestion des ressources humaines. Adopté en première lecture par l’Assemblée nationale13, cet amendement a été retiré par le Sénat et n’a pas été repris par la commission mixte paritaire14.

Les maires et les président d’EPCI conservent leur compétence de gestion du personnel (recrutement, nomination, gestion des carrières, cessation des fonctions). Les missions des DGS conservent un contour incertain. Leur rôle reste assez vaste et se cantonne à la direction de l’ensemble des services de la collectivité territoriale et à la coordination de l’organisation. L’organe exécutif des collectivités territoriales et de leurs établissements publics conserve une grande liberté pour définir les missions de leurs DGS. Le pouvoir important de l’organe exécutif local est renforcé par le flou entretenu par le législateur dans l’absence de définition de missions précises des DGS et des directeurs de cabinet. Le rôle du maire et/ou du président d’EPCI est de cadrer la place et le rôle de chacun, et de favoriser ainsi les conditions de pérennité de ce duo stratégique. En revanche, concernant le rôle des DGS, le flou et l’ambiguïté demeurent.

En conclusion

L’avenir des DGS reste flou après la réforme de transformation de la fonction publique. D’une part, l’extension du recours aux contractuels dans les communes et les EPCI à fiscalité propre de plus de 40 000 habitants va augmenter la cohabitation entre statutaires et contractuels de manière substantielle pour exercer les métiers de directeurs généraux. D’autre part, les missions des DGS restent floues malgré une tentative de clarification. La réforme est un acte manqué car la légitimité des DGS aurait pu être protégée par des textes législatifs et réglementaires.

Dominique Volut, Avocat au barreau de Paris, Docteur en droit public


1. Exposé des motifs du texte du projet de loi de transformation de la fonction publique NOR : CPAF1832065L, présenté à Bercy le 13 février 2019, p. 6.

2. Étude menée par 6 élèves administrateurs territoriaux de la promotion Paul Éluard, Qui sont les cadres dirigeants dans les grandes collectivités aujourd’hui ?, p. 3.

3. L’article 6 du décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 portant dispositions statutaires particulières à certains emplois administratifs de direction des collectivités territoriales et des établissements publics locaux assimilés.

4. L’article 53 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

5. Rapport annuel sur l’état de la fonction publique de 2018, pp. 78-79.

6. Exposé des motifs de l’article 5 du projet de loi de transformation de la fonction publique NOR : CPAF1832065L, présenté à Bercy le 13 février 2019, pp. 6 et 7.

7. Conseil d’État, Avis n° 397088 sur un projet de loi de transformation de la fonction publique, 21 mars 2019, Nor CPAF1832065L.

8. Texte élaboré par la commission mixte paritaire n° 634 (2018-2019) déposé le 4 juillet 2019.

9. Chiffres avancés dans l’étude d’impact du 27 mars 2019 du projet de loi de transformation de la fonction publique, NOR : CPAF1832065L/Bleue-1, p. 94.

10. Dans les collectivités locales, la fonction de membre de cabinet est précisément définie et régie par l’article 110 de la loi du 26 janvier 1984 et le décret du 16 décembre 1987.

11. Amendement n° CL882 présenté par Mme Chalas, rapporteur et adopté le 16 mai 2019 : « Ce décret précise les fonctions exercées par le directeur général des services des collectivités et établissements publics de coopération intercommunale […] Cet amendement vise à clarifier le rôle dévolu aux directeurs généraux des services des collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale. Au contact direct des exécutifs locaux, les directeurs généraux des services accomplissent des missions essentielles à la mise en œuvre des orientations politiques décidées par les élus, notamment en matière de responsabilité managériale et juridique au sein des collectivités. Il convient ainsi de préciser, à l’échelle règlementaire, les compétences et fonctions qu’ils exercent. »

12. Par exemple, le 23 mai, dans un communiqué de l’AMF rappelait que : « les maires et présidents d’intercommunalité de France n’accepteront jamais que leur soit imposé le transfert de leurs prérogatives d’employeurs. Ils rappellent, en application du principe de libre d’administration, qu’il leur appartient de définir les missions confiées à leur directeur général des services ».

13. Projet de transformation de la fonction publique, adopté par l’Assemblée nationale en première lecture, le 28 mai 2019 : art 7 alinéa 8 : « Ce décret précise les fonctions exercées par le directeur général des services des collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale. »

14. Texte n° 121 (2018-2019) modifié par le Sénat le 27 juin 2019.

15. Texte élaboré par la commission mixte paritaire n° 634 (2018-2019) déposé le 4 juillet 2019.

Auteur :

Dominique Volut

Dominique Volut

Avocat au barreau de Paris, Docteur en droit public

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