De la transparence des rémunérations à l’égalité des rémunérations des agents contractuels

Par une décision du 6 mai 2026 (n° 505835), le Conseil d’État admet que le principe de l’égalité de traitement peut être utilement invoqué à l’appui d’une contestation du montant de sa rémunération par un agent contractuel. Cette jurisprudence doit être mise en perspective avec la directive européenne (UE) 2023/970 du Parlement européen et du Conseil du 10 mai 2023 visant à renforcer l’application du principe de l’égalité des rémunérations entre les femmes et les hommes pour un même travail ou un travail de même valeur par la transparence des rémunérations et les mécanismes d’application du droit, qui devait être transposée en droit français avant le 7 juin dernier et dont la transposition débute seulement. En effet, cette directive permettra aux agents publics d’obtenir les éléments nécessaires à la contestation de leur rémunération sous l’angle d’une atteinte à l’égalité de traitement.

La transparence des rémunérations promue par la directive européenne

Cette directive, qui s’applique aux employeurs des secteurs public et privé, et qui a pour ambition de renforcer l’application du principe de l’égalité des rémunérations entre les femmes et les hommes pour un même travail ou un travail de même valeur, prévoit une « transparence des rémunérations avant l’embauche » (art. 5) et une « transparence de la fixation des rémunérations et de la politique de progression de la rémunération » (art. 6).

Elle reconnait ainsi aux travailleurs un droit à l’information, consistant à demander et à recevoir par écrit dans un délai de deux mois, des informations sur leur niveau de rémunération individuel et sur les niveaux de rémunération moyens, ventilées par sexe, pour les catégories de travailleurs accomplissant le même travail qu’eux ou un travail de même valeur que le leur (art. 7).

La directive prévoit un régime d’indemnisation précis et contraignant du fait d’une violation des droits ou obligations relatifs au principe de l’égalité des rémunérations, ainsi qu’un renversement de la charge de la preuve en la matière (v. art. 16 et 18).

Exigence de cohérence et définition de politiques de rémunération des employeurs publics

La solution dégagée par le Conseil d’État au sujet d’un agent contractuel de l’État a vocation à s’appliquer à l’ensemble des agents contractuels. En effet, les dispositions applicables aux agents non titulaires des autres fonctions publiques en matière de rémunération sont rédigées dans des termes similaires (comp. art. 1-3 du décret n° 86-83 du 17 janvier 1986, art. 1-2 du décret n° 88-145 du 15 février 1988 et art. 1-2 du décret n° 91-155 du 6 février 1991), ce que confirme le fichage de la décision au recueil des décisions du Conseil d’État.

Comme a pu l’expliquer le Rapporteur public Nicolas Labrune dans ses conclusions sur cette affaire, « l’opérance du principe d’égalité en ce domaine nous paraîtrait tout à fait opportune en ce qu’elle interdirait à l’administration non seulement de fixer la rémunération d’un agent de façon discriminatoire, mais aussi, même en l’absence de motif discriminatoire, d’une façon qui le pénaliserait, sans raison valable, par rapport aux agents se trouvant dans une situation équivalente à la sienne ».

Si l’application du principe d’égalité ne devrait pas être source de rigidités ou de difficultés pour l’administration selon le rapporteur public, il reste que les employeurs publics devront faire preuve d’une certaine cohérence par rapport aux rémunérations qu’ils accordent à leurs agents, voire les conduisent à définir une politique de rémunération, afin d’éviter des déconvenues.

Désormais, les employeurs publics devront, pour arrêter le montant de la rémunération de chaque agent, non seulement prendre en compte, notamment, les fonctions exercées, la qualification requise pour leur exercice, l’expérience des agents et, le cas échéant, leurs résultats professionnels et des résultats collectifs du service (art. L. 713-1 du Code général de la fonction publique), mais encore comparer, le cas échéant, le montant envisagé au regard de ces éléments avec le montant de la rémunération des autres agents se trouvant dans une situation équivalente.

Or, la comparaison des situations ne sera ni toujours possible, ni toujours évidente. Dès lors qu’il n’existera pas de fonctions similaires exercées par plusieurs agents, la comparaison ne pourrait avoir lieu que par rapport aux agents ayant précédemment exercés les fonctions lorsqu’il y en aura eu. À l’inverse, lorsque plusieurs agents exerceront des fonctions similaires, cela n’impliquera pas une même rémunération.

En effet, l’égalité de traitement n’interdit pas de payer différemment des agents placés dans des situations différentes, « que ce soit au regard de leurs fonctions, de leurs qualifications, de leurs expériences ou de leur résultats ». Le principe demeure selon lequel l’administration dispose d’une large marge d’appréciation pour déterminer le montant de la rémunération d’un agent contractuel (CE, avis, 28 juillet 1995, Préfet du Val-d’Oise, n° 168605, Rec. p. 329 ; CE, 30 décembre 2013, Mme Z…, n° 348057, Rec. T. pp. 659-668-796). C’est précisément pour ce motif que le principe d’égalité a pu développer ses effets (CE, Sect., 24 avril 1964, Sieur Villard, n° 57461, p. 256 ; CE, 10 juillet 1995, Contremoulin, n° 147212, p. 213).

Droit à l’information sur les niveaux de rémunération et contrôle du juge administratif

Par ailleurs, comme le rappelait le rapporteur public, si le juge peut être conduit à comparer les rémunérations accordées à différents agents, le cas échéant en faisant usage de ses pouvoirs d’instruction, il ne le fera toutefois que pour autant que le requérant étaye suffisamment ses allégations, et apporte suffisamment d’éléments pour établir non seulement que sa rémunération est inférieure à celle de ses collègues, mais aussi qu’il se trouve dans une situation analogue à ceux-ci. C’est précisément dans ce cadre que le droit d’information consacré par la directive pourra s’avérer utile aux agents contractuels.

En effet, jusqu’à présent, si le bulletin de paie d’un agent public est un document administratif communicable à toute personne qui en fait la demande en application de l’article L. 311-1 du Code des relations entre le public et l’administration, sa communication ne peut être opérée lorsque la rémunération est arrêtée d’un commun accord entre les parties, sans référence à des règles la déterminant, révélant une appréciation et un jugement de valeur portés sur cette personne (v. CE, 26 mai 2014, n° 342339, Rec. T. p. 665). Il en va de même du montant d’une prime de rendement ou de performance et, plus largement, de la part modulable de la rémunération qui dépend de la manière de servir (CE, 10 mars 2010, Commune de Sète, n° 303814, Rec. p. 70 ; comp. CE, 8 juin 2016, n° 389756). Cela laisse peu de place, concrètement, pour obtenir les éléments nécessaires pour contester le niveau de rémunération ; ce que pourrait venir compenser les modalités d’information prévues par la directive.

Interrogations sur la portée du principe d’égalité en matière de rémunération

Enfin, reste une double interrogation sur la portée du principe d’égalité en matière de rémunération entre titulaires et non titulaires d’une part, et entre agents de droit privé et agent de droit public d’autre part, ces populations pouvant se retrouver au sein des mêmes employeurs publics. Certes, le statut juridique constitue une différence de situation qui fait échec à l’application du principe d’égalité. Il suffit de comparer la structure de la rémunération des fonctionnaires qui ont droit notamment à un traitement fixé en fonction du grade et de l’échelon (art. L. 712-1 et L. 712-2 du CGFP) et celles des agents contractuels (art. L. 713-1 préc.) pour le vérifier.

Néanmoins, lorsque la norme régit indifféremment la situation des agents, le principe d’égalité retrouve à s’appliquer (en matière d’indemnités entre fonctionnaires et contractuels, v. CE, 12 avril 2022, Fédération Sud Éducation, n° 452547, p. 78 ; entre fonctionnaires et salariés de La Poste, v. C. Cass., Soc., 4 avril 2018, n° 16-27.703 à n° 16-27.805 Bull., V, n° 63 et n° 17-11.680 à n° 17-11.693 Bull., V, n° 65).

Cependant, devant le juge administratif, il n’est pas certain qu’un agent contractuel puisse utilement se prévaloir, sur le fondement du principe d’égalité, de la rémunération ou, plus certainement, des primes perçues par des fonctionnaires exerçant des fonctions similaires. En effet, si le Conseil d’état a pu annuler un acte réglementaire en tant qu’il n’étend pas le bénéfice d’une indemnité à des agents contractuels, il a estimé que le rétablissement de l’égalité de traitement pour l’ensemble des agents concernés n’implique pas, par lui-même, que les taux et montants de l’indemnité de sujétions soient fixés à un niveau identique pour toutes les catégories de personnel en bénéficiant (CE, 16 juillet 2025, n° 500427). Ces questions seront probablement tranchées prochainement, la voie étant désormais ouverte.

Thomas Cortès, Avocat, Docteur en droit chez HMS Avocats

Auteur :

Thomas Cortès

Avocat, Docteur en droit