Premiers enseignements de l’accompagnement du tissu économique local par les intercommunalités depuis le début de la crise sanitaire

Intercommunalité

Cet article est tiré du webinaire « d’Experts à experts » co-organisé par l’ADCGF et les Éditions WEKA le 23 septembre 2021 sur le thème de l’accompagnement du tissu économique local par les intercommunalités. Il a réuni les DGS des EPCI membres de l’ADGCF de la région Occitanie autour de deux experts WEKA dans le domaine du développement économique local : Didier Milland, avocat, et coordinateur et directeur scientifique du service documentaire dédié au développement économique local au sein de la collection « Aménagement des territoires ». Fabien Bottini est responsable des questions de politiques publiques de développement territorial pour le site d’actualités sur weka.fr.

Si la crise sanitaire a pu être présentée au plus haut niveau de l’État comme une « opportunité » pour bâtir un « nouveau monde » (E. Macron), elle a sans doute donné l’occasion aux EPCI d’affirmer leur rôle de leader en matière économique au niveau du bloc communal. Les évènements les ont en effet placés en première ligne pour tout à la fois éviter la dissolution du tissu économique local et prévenir la prédation des entreprises de leurs territoires, parfois par des opérateurs étrangers.

L’intercommunalité est ainsi apparue comme l’échelon le plus adapté pour agir en complément de l’État et des régions et pour venir en renfort des communes. D’autant que si ces dernières n’ont pas perdu toutes prérogatives en matière économique, la crise a révélé la dépendance, dans laquelle se trouvent de fait nombre d’entre elles vis-à-vis de leur EPCI en la matière, ne serait-ce que parce qu’elles n’ont pas toujours l’ingénierie nécessaire pour mettre seules en œuvre les compétences dont elles disposent encore. Si elles se sont pour cette raison souvent tournées vers leurs EPCI, ce n’est pas le seul intérêt d’un premier bilan – forcément provisoire – des actions qu’ils ont menées depuis que la crise a éclaté. Les premiers retours d’expérience disponibles permettent de mettre en lumière certaines lignes de force, qu’on peut résumer ainsi : ils ont cherché à accompagner le tissu économique local autant pour minimiser l’impact de la crise sur leur territoire que pour préparer le « monde d’après ».

« Minimiser l’impact de la crise »

Dès que la crise a éclaté, les EPCI ont dû tout mettre en œuvre à leur niveau pour gérer l’urgence et accompagner la relance, avec les moyens propres à chacun.

A. Gérer l’urgence

Comment faire preuve de réactivité et de résilience face à une crise inédite pour gérer l’urgence ? Si c’est à cette question que les EPCI ont été brutalement confrontés en mars 2020, ils y ont répondu en mobilisant tous les outils déjà à leur disposition, à commencer par leurs plans de continuité d’activité. Comme le rappelle la Norme ISO 22301 : 2012(F), ceux-ci ont vocation à anticiper les situations de crise, en identifiant « les menaces potentielles » et leurs « impacts » pour fournir « un cadre » et « construire la résilience », grâce notamment à des réponse efficaces permettant de préserver « les intérêts » des « principales parties prenantes ». Ils ont pour cette raison constitué un vrai atout pour les intercommunalités qui en étaient déjà pourvus, sachant que les territoires qui n’en avaient pas ont rapidement dû s’en doter, conformément aux recommandations du ministère de la Cohésion des territoires du 13 avril 2020. Ces plans ont concrètement contribué à organiser le télétravail au cœur des évènements, de façon à assurer la continuité du service public, notamment dans les services de développement économique, qu’ils soient exploités en régie par les EPCI ou externalisés à des agences de dévéco. Or, cette continuité a non seulement permis aux intéressés d’identifier rapidement les opérateurs de la circonscription en difficulté – parfois en les appelant pour la première fois tous un à un – mais aussi de les informer sur les solutions à leur disposition, en redéployant les réseau sociaux de l’intercommunalité : leurs Facebook, Instagram et autres twitter ont en effet été utilisés dans ce but, afin de partager en temps réel des informations actualisées et de faire connaître aux entreprises l’intégralité des dispositifs de soutien à leur disposition au fur et à mesure de leur apparition et de leur évolution.

Parallèlement, le recours à la visio-conférence a souvent permis de maintenir et même d’étendre le lien des services de dévéco avec les opérateurs économiques : puisque ils ont dans un grand nombre de cas permis aux premiers de toucher les seconds en plus grands nombre, en remplaçant les petits déjeuner ou les cocktails dînatoires de travail habituels de début ou fin de journée par des rencontres virtuelles à des heures de bureau où les interlocuteurs sont plus disponibles. Ce qui a parfois en pratique permis d’associer des acteurs avec lesquels ils ont parfois du mal à entrer en contact aux réunions, comme des banques ou des compagnies d’assurance.

Dans certains cas, ces actions ont été rendues plus efficaces grâce aux procédés de mutualisation qui avaient antérieurement été mis en place. Bien qu’elle soit loin de faire l’unanimité – en ce qu’elle est loin de fonctionner partout –, la mutualisation du DGS entre commune et intercommunalité a, dans ce cas précis, pu dans certains territoires contribuer à fluidifier les réponses à la crise. Mais les évènements ont surtout montré l’intérêt d’une agences de dévéco gérée sous forme de SPL, dans la mesure où l’actionnariat majoritaire de l’EPCI a favorisé son leadership tandis que l’actionnariat minoritaire des principales communes du territoire a permis l’adoption de décisions consensuelles et le maintien d’un minimum de démocratie locale.

B. Accompagner la relance

Dès le premier confinement, chacun a bien compris que l’urgence était d’éviter une multiplication des faillites d’entreprises empêchées de mener leur activité lorsque les choses reprendraient un cours plus normal. Dans ce contexte, les intercommunalités ont dû parer au plus pressé en soutenant les activités mais aussi en coordonnant les actions des uns et des autres. Elles ont d’abord pu soutenir les activités grâce au levier de la commande publique, surtout après le vote de la loi d’accélération et de simplification de l’action publique (ASAP) du 7 décembre 2020. Celle-ci a non seulement facilité la prorogation/prolongation des contrats en cours, mais elle a aussi favorisé le lancement de nouveaux projets, le rehaussement du seuil des marchés de travaux ou de denrées alimentaires permettant par exemple aux intercommunalités de stimuler l’économie locale en toute légalité. Certains EPCI ont toutefois également su profiter des confinements pour effectuer des travaux d’ordinaire gênant pour les simples particuliers ou les commerçants, de façon tout à la fois à répondre aux attentes de leur population et faire travailler les artisans locaux sans pénaliser l’activité des commerçants de leur circonscription à la reprise. Cette stratégie s’est révélée d’autant plus payante, que mettre en œuvre des projets qui étaient déjà dans les tiroirs, a dans certains cas permis de gagner du temps sur les études préalables lorsque celles-ci avaient déjà été réalisées.

La commande publique n’est bien sûr pas le seul levier actionné par les intercommunalités pour soutenir les opérateurs de leur territoire, dans la mesure où elles n’ont également pas hésité à leur donner des « coups de pouce » budgétaires. Elles ont en effet versé un certain nombre d’aides aux opérateurs économiques, en cofinançant avec l’État et les régions les fonds de solidarité mis en place mais aussi en prenant un certain nombre d’initiatives locales. Certaines ont ainsi organisé des financements participatifs pour aider les entreprises de leur circonscription ou voté le versement de l’intégralité des subventions annuelles d’ordinaire mensualisées aux associations tout en décidant d’un certain nombre d’exemptions ou de reports de charge à leur niveau. Elles ont concrètement pu jouer sur le montant de certaines redevances domaniales – comme celles dues par les associations occupant leur domaine public ou les entreprises hébergées dans les hôtels ou pépinière d’entreprises intercommunaux – ou de service public – comme le cas échéant la redevance d’enlèvement des ordures ménagère – tout comme sur le montant de certaines impositions – telle que la contribution foncière des entreprises (CFE). Malgré leur importance, l’efficacité de ces mesures a toutefois dépendu de la capacité des différents acteurs publics ou même privés à intervenir de façon coordonnée. C’est la raison pour laquelle les EPCI ont également tendu à s’imposer comme des sortes de chef de file de fait en la matière au cœur des évènements. Ils se sont notamment acquittés de ce rôle en faisant remonter à l’État un certain nombre d’informations pour éviter le piège de réponses en « silo », déconnectées de la réalité locale. Cela leur a en pratique permis de contribuer à la co-construction de réponses « sur-mesure », afin de soutenir les activités et éviter ainsi la destruction d’emplois et la prédation de savoir-faire des entreprises de leur territoire. Ce contact a parfois pu se faire via le sous-préfet à la relance mais il a surtout été facilité par le jeu du cumul des mandats ou l’équation personnelle de certains élus intercommunaux. Il s’est également trouvé facilité par la mise en place de sortes de « conseils de défense économique intercommunaux », destinés à faciliter le travail partenarial avec les autres acteurs publics locaux – État, régions, départements, communes bien sûr mais aussi CCI ou chambres des métiers – et les opérateurs privés. Certaines grandes entreprises ont, par ce biais, pu être sensibilisées à l’importance de maintenir un minimum de commandes pour soutenir leurs sous-traitants, TPE ou PME.

« Préparer le monde-d’après »

Les EPCI ont eu la responsabilité au cœur de la crise d’anticiper la mise en place d’un nouvel écosystème devant permettre à terme de faire de la transition économique et de la révolution numérique le moteur de l’économie locale dans une perspective de développement durable.

A. Orchestrer la transition écologique

Les EPCI jouent déjà depuis plusieurs années un rôle clé dans la transition écologique de par leurs pouvoirs de police – par exemple d’assainissement ou de collecte des déchets ménagers – et de planification – qu’on songe aux plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUI) ou aux plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) –, mais aussi de par leur rôle en tant qu’acheteur public. Les intercommunalités n’ont en effet pas attendu la loi climat et résilience d’août 2021 pour conditionner le choix des offres au respect de critères environnementaux, comme cela ressort des mesures adoptées avant l’épidémie pour soutenir le développement des circuits courts ou même la création d’usine de méthanisation. Mais ce texte leur permet de conforter les initiatives déjà prises dans la mesure où il s’ajoute à d’autres dispositions adoptées au cœur de la crise qui viennent renforcer leur rôle en la matière, en les dotant de nouveaux moyens.

Parmi ceux qui retiennent l’attention, le contrat de relance et de transition écologique (CRTE) figure bien sûr en première place. Présentés comme un outil de dialogue visant à définir les priorités du bloc communal pour les années à venir en terme de développement économique durable, ces contrats, qui devaient être signés avec l’État au 30 juin 2021, se présentent comme de nouveaux contrats de territoires intégrateurs et évolutifs en matière de transition écologique. Ils visent à amener EPCI et communes membres à s’interroger sur la façon dont ils peuvent mobiliser dans ce domaine tous les outils à leur disposition, dans une logique d’ensemble de façon à faire de cette transition un levier de la création d’emploi autant que de la protection de l’environnement, d’une façon adaptée aux évolutions du plan de relance. Or, ces contrats servent eux-mêmes de support au déblocage de financements pour certains nouveaux. Ils ont notamment vocation à être abondés par la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) puisque la loi de finances n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 leur assigne désormais le soin de financer la « rénovation thermique », la « transition énergétique », le « développement des énergies renouvelables » ainsi que la « création, transformation et rénovation des bâtiments scolaires » (art. L.2334-42 du CGCT). Si ce mécanisme est bien connu des acteurs locaux, c’est toutefois à une DSIL modernisée qu’ils ont désormais affaire : puisque à la DSIL « classique » vient s’ajouter une « DSIL exceptionnelle plan de relance » d’un montant de 950 millions d’euros (spécialement fléchée en 2021 pour financer les « projets relatifs à la transition écologique » sous forme par exemple de création de pistes cyclables) et une « DSIL rénovation thermique » (permettant notamment de financer la construction de réseaux de chauffage eau et air par géothermie). Or, il s’agit à travers elles de financer des « actions dites « à gain rapide » présentant un fort retour sur investissement » pour soutenir les opérateurs locaux en toute légalité.

La DSIL n’est toutefois pas la seule nouvelle source de financement ouverte aux EPCI, puisque ses effets peuvent aussi se conjuguer avec d’autres programmes spécifiques. Parmi eux, on peut citer le programme « Territoires d’industrie 2020-2022 » – qui vise selon le ministère de l’Économie à accélérer des projets industriels et favoriser la relance de l’industrie française et la compétitivité des entreprises, en contribuant à la transition écologique et à la relocalisation des chaînes de production – ou encore le fonds pour le recyclage des friches – dont l’intérêt est de financer la transformation de foncier déjà artificialisé dans une perspective d’aménagement durable des territoires, afin de maitriser l’étalement urbain, de limiter la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers et de lutter contre l’artificialisation des sols, selon le ministère toujours.

B. Tirer profit de la transition numérique

La transition numérique constitue une double opportunité pour les EPCI du point de vue économique. C’en est d’abord une, parce qu’il leur revient d’accompagner la transformation numérique du bloc communal, à l’aide notamment des fonds mis à leur disposition par l’ANSSI, l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information. Celle-ci bénéficie en effet d’une enveloppe de 136 millions d’euros dans le cadre du plan de relance, dont une partie a vocation à bénéficier aux communes et intercommunalités. Ce qui s’explique dès lors que la transition numérique est perçue comme un atout en termes d’efficacité et d’efficience de l’action publique locale et se comprend dans la mesure où elle favorise l’apparition de nouveaux services aux usagers, y compris en matière d’aide aux entreprises. Nombre d’acteurs du bloc communal réfléchissent par exemple actuellement à la création d’application destinées aux offices du tourisme pour stimuler les activités économiques en lien avec le secteur.

Sans doute, ces nouveaux usages supposent-ils de former les agents aux nouvelles technologies. Mais les administrations s’y emploient déjà tout comme elles s’emploient à former les usagers pour lutter contre la fracture numérique et faciliter la réinsertion professionnelle de ceux qui sont éloignés du marché du travail. Sans doute également, les nouvelles technologies ne sont-elles pas sans risque pour les administrations locales, du fait de l’essor des « cybermenaces ». Mais le renforcement de la « cybersécurité » est aussi de ce point de vue un moyen de soutenir le développement économique, non pas seulement par le biais de la commande publique, mais également en assurant la sécurité des systèmes d’informations et la protection des données à caractère personnel car à travers elles, il s’agit en même temps de protéger les secrets des affaires dont les EPCI sont dépositaires au travers des dossiers de demande d’aides aux entreprises qu’ils reçoivent.

Financer la transition numérique constitue pour toutes ces raisons un moyen d’accompagner le tissu économique local, en préservant les opérateurs économiques du territoire du risque de pillage de leurs secrets de fabrication ou de leurs savoir-faire.

La transition numérique devient toutefois également une opportunité en termes de dévéco, du fait de « l’effet Covid » qui conduit un certain nombre de travailleurs urbains à chercher à venir s’installer à la campagne, pour profiter des perspectives nouvelles qu’offre le télétravail.

Le raccordement des territoires à la fibre ou à la 5G permis par l’action conjointe des EPCI – grâce au cofinancement de l’installation de la première – et des communes – via le dossier d’Information Mairie (DIM) concernant la seconde – devient désormais un enjeu pour capter la manne économique de ces néo-ruraux potentiels. Car ces derniers ont non seulement vocation à acheter des bâtiments pour certains à l’abandon (exemple de certaines longères) et à faire travailler les artisans locaux pour leur rénovation, mais ils sont également destinés à consommer local une fois installés et donc à soutenir les commerçants du territoire. De sorte que leur venue est une source de création directe et indirecte de richesses pour le bloc communal que l’interco peut contribuer à capter, par exemple en aidant les communes à recenser les bâtiments vacants pouvant faire office d’habitation ; en les aidant à mettre en place des tiers lieux pour développer une offre culturelle appréciée des cadres ou encore en les aidant à développer certains services de proximité avec les maisons France service. La hausse des prix de l’immobilier constatée dans certains territoires depuis les déconfinements permet d’attester de la réalité de cette manne à capter comme de son ampleur.

En conclusion, les EPCI sortent indéniablement renforcés de la crise sanitaire qui a apporté la preuve de leur capacité de résilience et d’inventivité. Le défi pour eux est désormais d’arriver à faire vivre dans la durée toutes les initiatives qu’ils ont mises en place au cœur de l’épidémie, pour resserrer les liens avec les opérateurs économiques de leurs territoires et accompagner le tissu économique local.

Partant du postulat qu’ils s’évertueront de le faire, la question se pose : si les intercos ont été présentées comme des « locomotives » du développement économique local avant la crise, et pu être perçues comme des « amortisseurs » au cœur de l’épidémie, qu’ont-elles vocation à devenir au sortir des évènements ? Du fait du double défi que posent les transitions écologique et numérique, gageons qu’elles sont destinées à renforcer ce rôle d’incubateur d’innovation qui, au fond, est au cœur de leur ADN.

Par Fabien Bottini Professeur des Universités à l’Université du Mans, Membre Sénior de l’Institut Universitaire de France, Membre du Thémis, Membre associé du LexFEIM

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