L'analyse des spécialistes

La loi Élan emporte des ajustements ponctuels sur les procédures d’urbanisme et les documents de planification

Urbanisme

La loi Élan du 23 novembre 2018 participe de la stratégie « logement » initiée par le gouvernement. Elle s’articule autour de quatre objectifs politiques : construire plus, mieux et moins cher ; faire évoluer le logement social ; répondre aux besoins de chacun ; améliorer le cadre de vie.

Au titre du chapitre devant favoriser les constructions de qualité à moindre coût, nous retrouvons quelques dispositions qui ont pour objet de simplifier les procédures d’urbanisme et, pour l’essentiel, de stabiliser et de sécuriser les documents de planification. Les dispositions intéressant les documents de planification ne font pas partie des articles soumis à l’analyse du Conseil constitutionnel, et la décision n° 2018-772 DC du 15 novembre 2018 ne sanctionne aucun cavalier législatif qui serait intervenu dans cette thématique. Finalement, les mesures traitant de la planification urbaine comprises dans la loi Élan sont donc relativement disparates, et de nature plus technique que fondamentale.

On peut tout d’abord relever qu’à travers la loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (Élan), le législateur réaffirme des objectifs politiques qui doivent guider toute la planification urbaine. S’en suivent quelques articles qui clarifient l’écriture des plans locaux d’urbanisme et la gestion du contentieux, encore nombreux, qui les affecte.

Enfin, poursuivant un mouvement initié il y a déjà plusieurs années, la loi Élan comprend des dispositifs favorisant la densité des constructions souvent dans le cadre de mécanismes de bonus liés à la nature des opérations immobilières.

La loi Élan assigne deux nouveaux objectifs politiques à la planification urbaine

Juste après avoir rappelé que le territoire français est le patrimoine commun de la nation, le législateur rappelle que l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme vise à atteindre une série d’objectifs politiques. Ces objectifs sont décrits à l’article L. 101-2 qui est complété par les articles 22 et 38 de la loi Élan.

L’article 38 précise tout d’abord que les collectivités publiques doivent rechercher l’équilibre entre les populations résidant dans les zones urbaines et rurales, mais aussi le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ainsi que, et c’est la nouveauté, la lutte contre l’étalement urbain.

Il ne s’agit manifestement pas d’une nouveauté puisqu’il fallait concilier le renouvellement urbain et le développement urbain maîtrisé ce qui, à notre sens, comprenait déjà la lutte contre l’étalement urbain. L’expression est cependant plus claire et renvoie à la non-consommation des espaces naturels et agricoles.

Dans la même logique, l’article L. 101-2 se voit compléter d’un huitième objectif à savoir « la promotion du principe de conception universelle pour une société inclusive vis-à-vis des personnes en situation de handicap ou en perte d’autonomie en zone urbaine et rurale » (article 22). Cette disposition a été ajoutée dans le cadre d’un amendement lors de la première lecture et vise à transcrire la convention de New York relative aux droits des personnes handicapées. C’est au regard de cette convention qu’il faut comprendre la notion de conception universelle.

Il appartiendra certainement à la jurisprudence, comme elle l’a fait pour d’autres objectifs mentionnés à l’article 101-2 du Code de l’urbanisme, de préciser la portée de l’obligation ainsi mise à la charge des collectivités publiques.

Enfin, au titre des engagements généraux, il faut mentionner le complément de l’article L. 151-7 au titre duquel les orientations d’aménagement et de programmation peuvent notamment « favoriser la densification » et assurer le développement de la commune… Là encore, il s’agit de traduire en mots, sans doute plus usités dans le débat public, des notions juridiques déjà incluses dans le renouvellement urbain ou tout simplement l’équilibre entre développement et consommation de l’espace.

La loi Élan apporte également des réponses à des incertitudes juridiques créant une insécurité affectant les documents de planification

La loi Élan tente de préciser les critères de définition du caractère exceptionnel des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées connus sous l’acronyme « STECAL ». En effet, les auteurs du plan local d’urbanisme peuvent, à titre exceptionnel, délimiter dans des zones naturelles, des espaces susceptibles d’accueillir des constructions, des aires d’accueil et des terrains familiaux ou encore des résidences démontables.

Ce texte a connu plusieurs écritures et la loi Alur du 24 mars 2014 en avait modifié le régime en imposant à l’auteur du PLU de justifier du caractère exceptionnel de cette dérogation au principe d’interdiction des zones naturelles. La loi Élan vient nous dire que le  caractère exceptionnel s’apprécie notamment en fonction des caractéristiques du territoire, du type d’urbanisation du secteur, de la distance entre les constructions ou de la desserte par les réseaux ou par les équipements collectifs.

Il n’est pas sûr que cette précision, qui ne fixe pas de critères exhaustifs ni cumulatifs, soit suffisamment claire pour mettre fin au contentieux.

Toujours au titre des corrections ponctuelles, l’article 35 de la loi Élan vient préciser un cas particulier de risque contentieux en cours d’élaboration d’un PLU intercommunal. En effet, il est prévu que ce PLU intercommunal donne lieu à un débat sur les orientations générales du PADD, non seulement au sein du conseil communautaire ou métropolitain, mais également des conseils municipaux. Il y avait donc un risque qu’un conseil municipal qui serait opposé au PLU intercommunal refuse volontairement d’organiser ce débat pour fragiliser la procédure d’approbation.

Désormais, l’article L. 153-12 indique que le débat au sein des conseils municipaux est réputé tenu s’il n’a pas eu lieu au plus tard deux mois avant l’examen du projet de plan local d’urbanisme par l’assemblée intercommunale.

Enfin, toujours au titre de la sécurisation juridique du document de planification, la loi limite à 24 mois la durée de remise en vigueur du plan d’occupation des sols suite à l’annulation ou la déclaration d’illégalité d’un plan local d’urbanisme. Cette disposition entraîne immédiatement la caducité des plans d’occupation des sols qui auraient été remis en vigueur plus de deux ans avant l’entrée en vigueur de la loi Élan. Il s’agit d’une nouvelle incitation très forte des communes et des intercommunalités à élaborer un plan local d’urbanisme intercommunal.

Une libération des droits à construire en contrepartie d’actions de nature à répondre aux besoins en matière de logements

Il est ajouté un nouveau cas dans lequel l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire peut, par décision motivée, dans les communes appartenant à une zone dite « tendue », effectuer des dérogations au règlement du plan local d’urbanisme. La loi Élan remplace le vocable « dans un objectif de mixité sociale » par « dans le respect d’un objectif de mixité sociale » et accorde une limite de majoration de 33 % du gabarit de l’immeuble existant lorsque celui-ci est transformé à usage principal d’habitation.

Enfin, le législateur vient encore complexifier le régime des règles de stationnement dans un but là aussi de limiter les exigences en la matière considérées aujourd’hui comme un frein à la construction de logements.

Pour ce faire, la loi Élan précise désormais que le règlement peut ne pas imposer la réalisation d’aires de stationnement lors de la construction de logements locatifs intermédiaires. Il s’agit d’une nouvelle dérogation à l’obligation de prévoir des places de stationnement en dehors des voies publiques. Cela s’ajoute à la dérogation possible pour les logements locatifs financés par un prêt aidé par l’État, aux Ehpad et aux résidences universitaires.

La loi ajoute encore un article L.  151-36-1 au Code de l’urbanisme qui interdit aux plans locaux d’urbanisme de prévoir l’obligation de réaliser des aires de stationnement pour des travaux effectués sur des logements existants qui n’emporteraient pas création de surface de plancher supplémentaire.

Il s’agit ici de permettre la transformation de commerces ou de bureaux ou encore la subdivision de logements dans les centres-villes des zones tendues, sans que l’obligation de créer des stationnements ne soit un frein à l’opération.

Conclusion

Sur la planification urbaine, la loi Élan, malgré l’inflation des textes que lui ont fait subir les parlementaires, s’en tient bien à l’objectif essentiel de sécuriser et clarifier des situations existantes tout en apportant des correctifs mineurs.

On peut simplement regretter, comme souvent, que le législateur soit si bavard dans la rédaction. Ce qui le conduit à mélanger des objectifs politiques et des dispositifs juridiquement contraignants sans que la frontière entre ces deux notions ne soit très claire.

 

Damien Richard, Avocat Associé Cabinet RACINE

Auteur :

Damien Richard

Damien Richard

Associé, Cabinet RACINE

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